California's Electricity

加州电力危机及其对中国电力改革的启示

梁敏松孙速

在美国总统大选结束后，恐怕没有哪件事比加利福尼亚州的电力危机得到更多的美国媒体报导。加州是美国第一个对州内电力行业放宽限制的州，其改革成败将很大程度上影响到其它各州的改革日程。加州电力危机的发生，又正处于美国经济增长速度放慢之时，许多人担心电力危机的蔓延会加剧经济衰退的脚步。在这种环境下，解决这个难题就超出了加州本身的地域范围而成为美国全国众所瞩目的大事。

加州电力危机给其它对电力行业进行改革或正要进行改革的国家提供了一个非常好的学习机会。对中国来说也是如此。中国的电力行业从发电到送电到配电，一直由地方政府垄断，国有电力企业同时包办从发电，送电到配电三个环节，在生产效率、电力价格、服务质量等方面经常受到大众的批评。由于长期的价格不合理，技术水平低下以及电力分布不均，中国开始对电力行业进行改革。1997年，原电力工业部被撤销，由国家电力总公司负责管理电力行业。2000年底，国务院提出了新的一轮改革方案，开始放松对电力行业的管制。目前的加州电力危机正始于数年前开始的行业改革。了解这一危机的来龙去脉，显然对当前和未来中国的电力行业改革具有借鉴意义。

在这篇文章里，我们先谈谈行业管制的经济学基础，然后介绍一下美国电力行业管制的历史和加州的改革。之后我们介绍和分析加州电力危机的原因和目前提出的解决办法。最后我们总结一下可供中国电力改革借鉴的经验和教训。

(一) 电力行业管制的经济学基础

对某些行业实行政府管制源于经济学中对自然垄断的研究。对这些行业来说，在特定范围内，由一家厂商生产所有的产品或提供所有的服务是最经济的。这就是所谓的 “规模经济。”规模经济的一个重要特点是一开始的固定成本要求比较高。一旦开工之后，为生产产品或提供服务而额外需要投入的边际成本并不高。在这种情况下，平均成本随产量增加而减少。(当然，这并不是自然垄断的必要条件。)比如说一家煤气公司已经在煤气站和住宅区之间铺了一条管道为居民送煤气。当这个住宅区的居民用户增加时，只要管道的传送能力允许，最经济的办法当然是继续由这家公司服务新的用户，因为新增成本很低，只要把这些新的用户和已有的主管道接上就行了。若由另外一家公司再掘地三尺，重新铺一条新的管道，显然是一种浪费。在这些行业中，垄断就很“自然。” 但另一方面，若任由已有的这家公司保持其垄断地位，消费者可能会被迫付很高的价格，因为没有其它选择。由于固定成本高，新的竞争者很难进入，垄断厂商就能保持其高额垄断利润。这就把制定公共政策置于两难的处境。在理论上，还是应由一家公司提供煤气，但由政府对企业进行管制，将价格定得很低，只要使其保持不盈不亏就行了。

政府管制一般是针对价格。根据经济学理论，如果价格定在生产的边际成本水平，消费者的需求和厂商的供给能够达到最优均衡。所以，政府应该把价格定在与边际成本相同的水平上。边际成本反映了为多生产一件产品而额外花费的成本。如果政府制定的价格高于边际成本，有人会愿意付比现行价格低而比边际成本高的价钱购买更多的这种产品或服务。在这种情况下，价格应该降低，使这些消费者能够在他们希望的价格水平上参加交易，以增加社会总体的福利。相反，如果价格低于边际成本，这说明为生产额外数量的产品而花费的成本高于它带来的收益。这些额外生产出来的产品就不应被生产。只有在价格与边际成本相等时，产量从社会福利的角度看才是最优的。

虽然一般来讲按边际成本定价是最优的，但垄断厂商很可能会亏损。因为虽然它的边际成本很低，但由于巨额的固定成本，它的平均成本(包括平摊到每件产品的固定成本)比边际成本要高。如果采用边际成本定价，它的固定成本没法收回来。除非政府给电力公司补贴亏损的部份，边际成本定价是无法长期实施的。但补贴的钱从哪里来是一个问题。若来自税收，税收本身对经济也有扭曲作用。另外，补贴也容易引发垄断厂商的无效率。一般来讲，解决这个问题的办法是允许厂商直接收取固定费用。比如，我们每月的电话账单往往包括固定的月费和根据实际通话时间收取的费用两部分。

另外一种通常使用的价格管制方法是将价格定在平均成本的水平，厂商保持不亏不盈。从上面的分析，我们已经看到，这个价格偏离最优，但它比较实际可行。问题是如果不给厂商利润，它就没有动力去削减成本，发明创新。由于这个原因，政府在制定管制价格之后，往往将这个价格在一定时期内保持不变，或只定期根据通货膨胀和技术更新的速度做出固定的调整。如果厂商能在这段时间里改造工艺技术，降低成本，创造出的利润就得以保留，于是它就有动力这样去做。

这些对价格直接管制的方法有时被认为并不必要。其中最主要的替代方法是由众多厂商竞价购买自然垄断行业的独家经营权。具体来说就是由感兴趣的厂商提出他们将来向消费者收费的标准，在一定的质量标准下，谁出价最低，谁就得到专营权。一般来讲，出价最低的厂商也是最有效率的厂商。这种拍卖方法的好处是政府不再充当行业管制者的角色，而是一个拍卖行的角色。比如拍卖专营权在无线通讯和闭路电视行业相当普遍。但是，拍卖机制的设计也不是一个简单的问题。参与竞价的厂商过少，厂商没有足够的动力把价格压下来，最终价格可能远高于实际最低的平均成本。相反，有时厂商对行业形势的错误估计，又会导致竞价过低，厂商最终破产，引发一系列问题。最近一年里在欧洲和美国都有政府主持下的无线电频率拍卖，就被怀疑有竞价过高的可能。

行业管制的有效性在于行业本身的稳定性。当生产技术进步加快，产品更新换代频繁，市场需求变化不断时，政府的管制机构就很难跟上这些变化，而以前属于自然垄断的行业，现在可能已经不能再归为此类。或者生产销售的某个环节并不属于自然垄断，应该对竞争者开放。在这种情况下，政府管制反而成为阻碍竞争的力量和无效率的保护伞。这时就需要实行行业解制。具体解制的办法因行业而异，但有基本的几点需要注意：一是要认清该行业的哪一部份应该解制；二是对解制的部份要引入足够多的竞争者，并有相应的市场监督机制；三是解制的时机要把握好，要对当时的市场供需情况及其发展趋势认真研究。这些我们在下面会以加州电力危机为例详细分析。

(二) 美国对电力行业的管制和加州的解制

电的生产和传输始于1882年的纽约。从1882年到1907年，整个电力行业包括很多竞争者。比如纽约市有六家电力公司，芝加哥有七家电力公司。但这个行业的自然垄断特性造成整个行业迅速被少数几个大公司控制。这主要体现在输电上。电网的建设成本昂贵。一旦由一家公司建成，就不适合再由竞争者建设新网与之争夺市场。美国很多地方政府认识到这个行业的自然垄断性质。早期的管制是通过对独家经营权的拍卖竞价实现的。一般来说，地方政府把输电的专营权授予一家公司。但这家公司必须同意按既定价格送电，并要达到一定的服务质量。另一方面，地方政府保证这些专营公司能够获得一定的利润，而且很多情况下利润率相当高。

很快，随着电力技术的改进和电网的扩展，以地方为单位进行管制已经不适合形势的需要。很多电力公司发展成跨州的控股公司，同时享有很多地方的专营权。而且这些公司开始同时控制发电和送配电，这就给任何其它想进入电力行业的公司造成困难。从1907年开始，很多州相继设立公共事业委员会(Public Utilities Commission)，开始对电力行业进行监管。但整个行业的兼并并没有结束。到1920年，全国最大的十六家电力控股公司提供全国百分之七十五的用电。1935年，作为罗斯福“新政”的一部份，国会通过了“公共事业控股公司法”(Public Utilities Holding Company Act，简称“PUHCA”)，试图限制电力公司滥用他们的垄断地位。联邦政府通过这个法案可以控制公共事业控股公司的公司结构和业务。根据法律的规定，任何公司如果拥有或控制一个电力或者煤气公司百分之十以上的所有权，除非它满足法案中被豁免的条件，这个公司必须在联邦证券交易委员会登记。证交会对登记的公司的管理极其严格。任何公司以及其关联公司之间的财务往来都要经过证交会的批准。这些公司及其关联公司的资产结构也必须遵守证交会的规定。另外，对于那些在证交会登记的控股公司，其董事会成员的任命要受到证交会的审查。根据这个法案，如果一个公司的业务只局限在一定的地区，并且只经营单一业务(如电力)，这个公司可以得到豁免，不用在证交会登记。这个法案实施的结果是几乎所有公共事业公司只在一定的地区运营，而且不从事其他任何无关的行业。即使是想进入相关的行业也必须经过证交会的批准。到今天，全国只有十个正式在证交会登记的控股公司。剩下150个公共事业公司都遵守法律的规定获得了豁免。从这些严格的规定可以看出，在六十多年以前，美国联邦政府就意识到，电力以及其他公共事业具有自然垄断的特性。为了避免任何垄断造成的后果，而同时为了给予这些公司一定的动力，联邦政府在严格管理的同时，允许每个电力公司保持对某一个地区的垄断地位。

公共事业控股公司法的实施，使电力工业进入一个封建割据的时代。这种局面维持到70年代。中东石油危机的到来，使美国意识到节约能源的必要。过去由于每一个地区的电力公司包办发电、送电和配电，所以电力公司没有任何动力去发展新能源。而新的公司又无法利用电力公司的送、配电网。电力公司的垄断地位成为发展新能源的阻力。所以在1978年，作为国家能源法案的一部份，国会通过了“公共事业管理政策法” (Public Utilities Regulatory Policy Act，简称“PURPA”)。根据这个新法律，无论需要与否，每一个地方的垄断电力公司必须从新能源公司购买一定的电力。为了鼓励新的能源公司的发展，法律规定的购买价比电力公司自产价要高。这个法律本来的目的是保护环境及开发新能源，但实施的结果是很多新公司开始进入发电行业，给电力行业带来了新的竞争。到1996年，联邦能源管理委员会(Federal Energy Regulatory Commission)下令各地方垄断公司应进一步开放其配电网，使别的发电公司也可以在同等的条件下利用已有的配电网与现有发电公司进行竞争。

在今天的美国，每个州都有公共事业委员会来管理本州内电力的生产、传输和销售。在全国范围内，联邦能源管理委员会负责整个行业的政策制定和监督管理，尤其是涉及跨州的问题。对电力行业的管制造成公司经营从发电到输电配电垂直一体化的模式。为保护消费者，政府对电价直接干预，并要求电厂满足在管制价格下的需求。同时，政府允许电力公司的投资者得到正常利润，比如说长期债券的收益率。为防止发电市场过于集中，联邦能源管理委员会对电厂并购采用反托拉斯机构的政策标准进行审查。

加州电力解制始于1996年。解制的目的是在发电这个环节引入竞争，从而降低电的批发价，进而影响零售价。为达到这一目的，加州迫使投资人所有的三大公用事业公司卖掉一半多的电厂给独立的电力公司。这使得这些公用事业公司发电的市场份额由 55%降至15%。同时，独立电厂的份额升至40%。在送电上，虽然公用事业公司仍然保持对电网的所有权，但电网的管理责任转移到独立系统操作中心(Independent System Operator)。所以在解制后，只有配电还完全掌握在公用事业公司手中。这种将发电、送电、配电分解的结果是使得公用事业公司实际上变成一个“载体”(Carrier)，为其它电力公司提供传送功能。加州解制的依据是，在“准入”(Open Access)原则下，这样一个体系能够导致足够的竞争，从而使得对这个自然垄断行业的管制成为不必要。事实上，类似的解制办法也见于其它行业，如电信和天然气。

公用事业公司担心失去部份发电能力后，自己将无法独自供应零售市场的需求，将不得不在批发市场购电，从而承担批发价格浮动的不利影响。而零售价若因竞争而大幅度下降，会使得它们无法收回当初投入的固定成本。最终的结果是，作为公用事业公司卖掉部份电厂的条件，加州政府将零售价冻结四年。由于当时零售价比发电成本高很多，所以加州政府当时的估计，公用事业公司完全可以在2002年3月31日以前收回其初始投入。为了制造批发市场的竞争环境，加州建立了一个拍卖性质的批发市场，叫做“加州电力交换中心”(California Power Exchange)，是世界上同类电力市场中最大的一个。这个中心经营两个以小时为送电时段单位的现货市场和一个最多可提前六个月的期货市场。事实上，加州几乎所有的电力需求都是通过两个现货市场来满足的。一个现货市场对当天电力交易竞价，另一个现货市场对第二天的交易竞价。简单地说，在每个市场上都由买卖双方提出各自的出价，及在此价格愿意购买或出售的电力数量。中心根据出价结果画出需求和供给曲线，算出均衡价格，作为成交价格。由于成交量受电网传送能力的制约，成交价格有时会做最后调整。

(三) 加州电力危机

出乎加州政府的意料，影响电力供给和需求的因素出现了异常的波动。结果是电的批发价呈五倍、十倍，二十倍的增长，远远高出卖给用户的零售价。去年五月份电价基本在每百万瓦小时25美元左右。到九月份时上升到150至200美元。在十二月中旬，电价在个别情况下甚至短暂达到4,000美元。加州三大公用事业公司之一的太平洋天然气电力公司(PG&E)声称为维持供电每天损失一百万美元以上。许多邻州造铝厂停工，转手将按长期合同购买的低价电高价出售给加州。

加州电力危机的出现首先缘于政策失误。这主要体现在以下几点：

首先，电是很难储存的。如果电力价格没有被长期合同固定的话，任何供应或需求的不平衡，立即会反映在电的现货价格上。然而加州的解制不允许公共事业公司与发电厂签订长期合同。虽然理论上讲市场的平均价应该与长期合同价格相符，但是，由于电的无法储存的特性，一旦现货市场出现供不应求的情况，价格会出现剧烈的波动。而这种波动使电力市场的风险增大，使私人投资者不愿意对电厂进行投资。在过去十年里，加州没有增加一家发电厂。

其次，由于没有长期合同，过份依赖批发拍卖市场，还造成潜在的其它问题。由于批发市场上有几家大型发电公司占据很大份额，他们之间可能会达成一定的默契。比如他们一般并不积极地在提前一天的期货市场竞价，而是等到当天的现货市场，甚至等到尽可能迟的时候出价，有逼迫买方提价之嫌。究竟大的卖方之间有无合谋，是一件有很大争议的事情。从联邦能源管理委员会和加州公共事业委员会到学术界，都在继续研究这个电力批发市场的运作情况。

另外，在批发价自由浮动的情况下，电的零售价却被固定不变。这造成电的消费没有任何价格弹性。对电的需求并不对电力批发市场的供求变化作出任何反应。消费者在固定低价下没有动力去节约用电。

从发电能力看，加州许多电厂老化严重，而长期以来发电公司缺乏动力去更新换代。加州政府对新电厂的建设审批繁复，批准时间经常达两年以上。环保政策及地方抵制也使电厂建设困难重重。所以发电能力近十年来提高很慢。加州邻近的华盛顿州和俄勒冈州的发电能力也基本上没有多少提高。

除了这几个政策因素以外，其它很多因素也加剧了问题的严重性。先是由于加州人口的迅速增长和经济的迅速发展，特别是计算机业和互联网业的兴起，对于电力的需求的增加速度远远超过供给的增长。同时，整个美国西北部的经济增长非常快，所以其他州对电力的生产也所剩无几。另外，加州环境保护政策趋于严格，煤作为燃料已基本被禁止使用。核电也多年没有发展。水电由于去年天气异常乾旱雨水骤减而供应不足。加州的绝大多数电厂本已使用石油和天然气这两种原料发电，上述因素导致对石油和天然气的依赖进一步加强。而去年石油和天然气的价格增长过于迅速，电价自然随之猛涨。除去价格因素，加州州内的天然气管道系统输气能力有限，从东南方向传送来的天然气无法大量输入，而北部从加拿大送来的天然气又被华盛顿州和俄勒冈州增加的需求吸收不少，缓解不了加州电力市场供求的不均衡。至于跨区输电，由于各州在在地方性管制上各异，东电西输并不容易。而在太平洋天然气电力公司(PG&E)和南加州爱迪生公司 (SoCal Edison)这两大公用事业公司濒临破产之际，东部也不愿冒此风险卖电给它们。

由于以上种种原因，虽然解制的初衷是好的，选择发电作为解制环节也是对的，但一系列的政策失误加上运气不好，导致了现在的危机。在电力紧缺的北加州，停电已多次发生。

由于美国联邦政府不愿插手此事，这一问题的解决就完全落在加州自己身上。为缓解危机，加州政府动用四亿美元的紧急资金，从批发市场高价购电，低价卖给公用事业公司，但由于电价太高，四亿美元的援助仅够维持几个星期。公用事业公司现金短缺，购电困难，又无信用发行债券。加州政府已考虑以政府信用发行债券予以帮助。另外一个建议是由州政府买下公用事业公司对电网的所有权，由政府直接运营电网，同时解救公用事业公司的破产危险。但电网价格昂贵，购买所需资金筹集困难，而且政府直接操作电网与经济解制的初衷似乎背道而驰。公用事业公司建议提高零售价格，但遭到消费者组织的强烈反对。对批发市场又不能重新走回管制的老路。总的来看，由于电厂建设周期长，电力供给不足的问题短期内很难解决。最近美国新任能源部长指出，加州的断电现象今年夏天将再次出现。

从长期看，有两个政策建议很值得考虑。一是针对批发市场现货价格波动太大的问题，允许签订长期合同。由于长期合同大大减弱了现货交易的风险，短期供需波动不会引发危机。事实上加州政府已开始同供电商谈判，希望能在较低价格下签定购电的长期合同。二是针对零售价格固定导致需求无弹性的问题，对零售采取“按时定价”(Real Time Pricing)。也就是说，用电时间不同，价格也不同。用电尖峰时刻价格自然最高，可以减轻供电的瓶颈现象。事实上供电不足和批发价过高的现象往往发生在特定季节中一天的特定时刻。允许零售价在一定程度上自由浮动一方面增加用户的节能意识，另一方面也将价格信号反馈给电厂，使之能合理地决定电厂建设的长期规划。加州公用事业委员会正考虑将居民用户的电费由目前的每千瓦小时7.5美分涨至10.5美分，涨幅达40%。提高零售价虽可暂时减轻公用事业公司的负担，但固定零售价的状况不改变，需求无弹性的问题仍没有解决。

(四) 中国电力行业改革

在全国重点国有企业2000年盈利排行傍上，国家电力和广东电力列入前十名。电力企业的高利润，很大程度来自垄断价格。由于电价一直由国家计划经济委员会制定，没有准确反映市场需求和供给的关系，使得对市场均衡价格难以估计。从总体来看，电力供给若不从生产能力上改进恐难跟上经济发展对电力需求的增加。但从地方上看，在现行价格下又存在部份地区电力过剩的情况。例如某些地区电力公司低价销售电器用品，以期用电量的增加，从而增加电力销售额和利润。这说明现行价格高于市场均衡价格。特别在许多农村地区，状况之差显然是垄断的后果。<<国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知>>（国发〔１９９９〕２号）指出“农村电价奇高，农民不堪重负。”若电价放开，自由竞价，这些地区的市场价格应会显著下降。

目前的改革目标是政企分开，建立具有充分竞争的电力市场。具体上分为三个步骤：第一，政府管理职能与发电厂运作分开，以避免政府既做裁判，又做球员；第二，发电厂与电网的管理分开，即所谓的“网厂分开，”以避免电网对不同电厂区别对待；第三，设计引入竞争价格体系，实行“竞价上网。”第一步骤始于1998年。去年十一月，国家经济贸易委员会发布文告，再次要求三十一个省区的电业局将管理职能交给当地的经贸委。第二步要将电力的生产与传输分离，将在辽宁、吉林、黑龙江、浙江和山东五省及上海市试点。这两个步骤如果能顺利实行，那么离第三步实行竞争定价就不远了。目前电价由国家计划经济委员会统一制订，每年按成本变化做一定调整，一般是做一定幅度的上调。要想实现竞争定价，解除行业管制，建立拍卖市场将不可避免。

但是，中国的改革有自己独特的方面。短期来讲，象美国一样，送电仍应由国家或一个企业垄断并加以管制。因为输电网路有很强的自然垄断性质，重复建设会造成浪费。但不加管制，又会造成市场独占，影响到发电市场。中国与美国不同的是，在中国尚未产生有规模的私有企业来参加发电行业的竞争。但另一方面，过去十年的改革开放已经引进了一定的外资或合资企业。如果电价能够根据市场供需自由调整，会有更多的外资进入，投资于发电行业。另外，由于中国地区之间资源分布状况和经济发展水平很不均匀，电力供需也因地区而异。目前我国最大的跨省电网是华东电网。更多跨地区电网的建设可以在一定程度上缓解地区发电能力不均的问题。目前计划中的西电东输，在西北地区大建电站电网，就是为此。

竞价上网也并没有想象的那么容易。已有的研究表明，由于电力市场的独特性质，一个理想的拍卖市场并不容易建立。但至少有一点很清楚，长期电力合同对于电力批发市场至关重要。美国宾西法尼亚州的解制允许长期合同的存在，因而就比较成功。另外，怎样在电力企业皆为国有的情况下产生足够的竞争，也将成为核心问题。政府与企业的隶属关系难以一刀斩断，而私有企业是否有能力迅速进入资本密集的电力行业也很难说。供给方面竞争不足必然导致操纵市场价格的情况发生。英国在1990年对电力行业解制之初时出现的问题就是一个例子。经济学家Paul Joskow将其归咎为撒切尔政府没有将足够多的国有发电资产私有化。加州解制之初，三大公用事业公司被要求卖掉一半的电厂，也是出于这种顾虑。此外，目前中国尚无与解制配套的反托拉斯政策。如何调查和处置解制后随之而来的反竞争行为，将是任何行业解制所面临的重要问题。

零售价在一定程度上的放开也很重要。在保证电力供给稳步增长的同时，节能应受到重视。节能的实现是通过消费者对零售价变化的反应实现的。如果将零售价固定，消费者不会有节能的动机。在这点上加州的教训值得注意。事实上，得克萨斯州的解制就准备对大的消费者，主要是工业和商业用户，放松零售价。再举一个成功的例子：在美国东北的新英格兰地区，公用事业公司对使用节能的照明、取暖和空调设施的用户给予回扣。作为回报，州政府允许公用事业公司对所有用户额外收取一定费用来补偿其回扣的损失。这样消费者有节能的动机，公用事业公司也没有损失。所以新英格兰地区虽然电力供应也很紧张，供需不平衡的情况却能得到缓解和控制。

加州对电力行业解除管制，本身没有错。但由于解制方法有漏洞和对供需形势的误判，加上时运不佳，导致危机的出现。中国电力改革的难度远大于加州电力解制的困难。为减少可能的失误，我们应认真研究其它国家解除管制的全过程，学习经验，总结教训。

(梁敏松系纽约律师事务所Kelley Drye & Warren 律师。孙速系华盛顿咨询公司Economists Incorporated经济学家。作者希望感谢金朝晖与作者的讨论和对此文初稿的评论和建议。本文只代表作者本人观点，与作者所在公司及其他人无关。)

主要参考目录：

1. Severin Borenstein, "The Trouble With Electricity Markets (and some solutions)," working paper, University of California Energy Institute, January 2001.

2. Ann Chambers, Natural Gas & Electric Power in Nontechnical Language, PennWell, 1999.

3. Paul Joskow, "Restructuring, Competition, and Regulatory Reform in the U.S. Electricity Sector," Journal of Economic Perspectives, Summer 1997.

4. W. Kip Viscusi, John M. Vernon, and Joseph E. Harringron, Jr., Economics of Regulation and Antitrust, 3rd edition, the MIT Press, 2000.

5. “国务院关于组建国家电力公司的通知”（国发〔１９９６〕４８号）。

6. “国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知” （国发〔１９９９〕２号）。

7. 欧阳昌裕：“建筑有中国特色的社会主义竞争性电力市场”，国家电力公司专家论坛 (http://www.sp.com.cn/html/zjlt/zjlt.htm)。

8. 王骏：“电力也能打破垄断”，国家电力公司专家论坛。

9. 周小谦：“中国电力工业发展的前景”，国家电力公司专家论坛。