中国村民自治的实践基础和成效

项继权

第1卷，第1期

内容提要：中国农村村民自治产生和发展及其存在的价值和实践成效是当前人们高度关 注和激烈争论的问题。肯定、否定及怀疑论者莫衷一是。本文作者认为，我国村民自治 及乡村民主的发展有其内在的原因和逻辑，十多年村民自治及村级民主选举的实践成绩 斐然，值得充分的肯定。尤其是村民自治及民主选举的实施不仅已经给千百万农民不同 程度的民主权力，也正在改变着农村社会政治环境及权力结构，并改造着农民及农村干 部自身。村民自治及民主选举作为一种新的政治元素及制度变量，已经催生和引发了一 系列积极的社会政治变迁，对乡村及整个国家的政治民主化产生越来越大的积极影响。 现存的对村民自治制度及其实践成效的简单否定不仅过于草率，也不符合事实，所依据 的理论存在诸多的误区和缺陷。

村民自治制度被一些学者称之为中国乡村的“草根民主”。1然而，正如英国学者 戴维.赫尔德所看到的，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑 的。”2虽然村民自治制度在我国农村实施已有十多年的历史。但是，迄今为止，人们对 于村民自治产生和发展的原因及其存在的价值和实践成效依然存在严重的分歧。在有的 人看来，中国农村村民自治是农民群众的伟大创造和基层及整个国家民主化的历史性进 步，村民自治是中国政治民主化进程的伟大起点；有的则认为村民自治是理论上的怪胎、 政治上的浪漫、实践上的错误和形式上的欺骗；还有不少人士对村民自治的实践成效及 其生命力持怀疑的态度。3 村民自治的发展的现状究竟如何? 实践价值及其生命力何在?已 成为当前亟待回答的问题。尤其是对于村民自治认识上和理论上的分歧并不仅仅是单纯 的学理之争，它也直接和间接地影响到村民自治的实践及其发展方向。由于人们认识上 和理论上的困惑本身是现实世界及实践中的矛盾的反映，同时也可能源于对现实和事实 的不同的解读。有鉴于此，本文力图从理论和实践的两个层面对村民自治的生成和发展 的内在逻辑及其实践成效和价值进行探讨。

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一、 几种流行观点的质疑

对我国村民自治及乡村民主发展的怀疑和否定论者有着不尽相同的事实和理论支 持。其中有代表性的论据有如下几个方面：

（1）从民主发生和发展的一般规律来看，村民自治的实践及乡村民主的率先发展 违背了民主发展的规律。如有的学者认为“民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的 需要，但传统乡村社会只是整个传统社会的一部分，而在整个处于转变时期的社会中， 乡村社会的转变最慢，所以，乡村社会以外的市民社会或工业社会应该更早地、更强烈 地产生出民主政治需求，也就是说，乡村社会的民主政治应在工业社会之后发生。” “能否在全社会民主政治发育不足的背景下，率先发展乡村社会的民主政治？迄今为止， 尚无历史经验证明这种可能性。成功的政治制度变革走的是与此相反的道路。”4

（2）一些学者依据“国家建设理论”和现代化理论来分析我国乡村民主化的发展 前景及其生命力。在他们看来，在20世纪我国国家建设及现代化过程中，国家权力显现 出向乡村社会不断的扩张态势，为了加速推进现代化过程，国家权力更积极地伸入和干 预乡村社会以吸取资源，因此，乡村社会不可能摆脱国家的控制及其依附地位，而国家 也不可能允许乡村社会有更多的独立性和自主权，乡村社会也不可能真正出现民主自治。 也正因如此，这些学者把现行乡村自治的艰难及种种问题看成是国家不容忍乡村自治的 明证。另一方面，这些学者也担心村民自治的实行会妨碍国家权力对乡村社会的渗透和 控制，不仅会造成国家管理的困难，乡村的失控，甚至使乡村社会的沉渣泛起，出现 “富人政治”和“恶人治村”。从而阻碍了我国乡村及整个国家的现代化，并损害了政 治制度化和国家一体化。5

（3）还有不少学者认为乡村社会及农民自身缺乏民主的资源和能力。有的学者认 为“真正传统乡村社会不存在对民主政治的需求”， “与其说乡村居民对民主政治的需 求发生在乡村社区之内，不如说发生在乡村社区这外。乡村民主政治一开始就是全社会 民主政治的有机组成部分，而不可能独立存在于乡村社区内部。” 有的借用市民社会理 论中的中产阶级理论，认为民主政治的支柱是中产阶级，对民主政治需求最强烈的集团 往往是中产阶级，而不是普通农民阶层。“经济力量弱小、分散的农民无论怎么看都不 会成为推动民主政治的主要动力。在传统乡村社会解体不彻底的情况下，普通农民还有 可能成为反对民主的力量。”6

此外，不少人还从现实中村民自治的种种矛盾和问题，如一些地方村民对村委会 选举的冷漠，村委会选举中的贿选和帮派，选举中的家族和强人影响，以及乡镇政府与 村委会之间及乡村党支部与村委会关系的矛盾等等，对村民自治及乡村民主的发展及前 景持否定和怀疑的态度。

其实，对乡村社会的民主发展及农民民主能力的否定早已有之，这些怀疑和否定 从根本上说不过是自古以来对弱势社会和社会的弱势群体的不信任的表现。这与历史上 古希腊自由民对奴隶的参政的限制，中世纪贵族对平民权力的蔑视，近代有产阶级对无 产阶级民权的剥夺以及当代基于性别、种族、文化、教育、宗教等等对社会弱势群体的 民主权力的怀疑、否定和歧视异曲同工，甚至是同出一辙。事实上，当一些国内学者在 对我国乡村及农民民主能力的怀疑和否定的同时，外国学者以经济发展水平及文化的特 殊性等等理由对中国及其它一些非西方国家民主化能力的怀疑和否定的观点也屡见不鲜。 虽然这些否定的理由及目的可能各不相同，但是，有一点可能是共同的，这就都是从一 种优越的地位出发对社会弱者和下层的俯视、轻视甚至是蔑视，而不是从社会弱者及下 层的角度来审视权益失衡的现实社会及弱者的权能。这些理论和观点自觉和不自觉地维 护着现存失衡的利益和权力结构，并损害社会弱者的权益。

上述观点的第二个失误在于用一些抽象的理论对复杂的社会现实进行剪裁，尤其 是用所谓的“规律”和“一般”对多样性的社会进行评判。其实，对于社会发展的所谓 的一般规律的滥用和崇派早已受到不少学者的质疑和批判。社会发展从根本上说是人们 选择的结果，虽然这种选择在一定的条件下呈现出一些共同性，人们因此得以总结出社 会发展的某些规律性或“规律”。但是，不同时代的不同的人们面对不同的境况常常会 作出一些不同的选择，从而使不同的社会和地区的发展有着不同的发展路径和特色。人 类社会的发展因而出现了层出不穷的“例外”，人类世界却因此变得丰富多彩。历史上， 用某一种规律或模式来规范人类社会的发展进程的尝试屡屡受挫，在今天，依据所谓的 一般规律性来设计社会未来的具体发展道路也只能是重蹈覆辙。至于用所谓的民主发展 的规律来否定中国乡村社会的民主实践和发展的合理性更是本末倒置。

其三，国家建设理论、现代化理论及市民社会的理论基本上是从国家与社会关系 的角度对国家和社会发展进行分析。这些理论和观点对我们村民自治及乡村民主的发展 的研究有不少启示，它要求人们从更广泛的背景角度来分析村民自治及乡村民主问题。 但是，正如不少学者已经看到的，依据国家与社会的分析框架对乡村社会问题进行研究 有其自身的弱点和危险。一方面，国家与社会的边界难以确定，国家与社会简单的两分 法难以成立；在国家与社会之间事实上还存在着广阔的中间地带，“国家中的社会”和 “社会中的国家”也同时存在；另一方面，国家与社会的分析框架常常将国家和社会看 成各自独立的整体。其实，现实的国家并不是一个统一的整体，而是由多重的利益□成 的。政府的政策、行为和角色也可能不尽一致的，尤其是不同系统、不同部门及不同的 领导人之间常常基于不同的利益和不同的认识，作出不同的政策选择和行为。这些差异 时常构成国家和政府内部的紧张和矛盾，它可能造成国家政策贯彻的困难和制度化的障 碍，但同时也可能成为国家政策创新的重要源泉。因此，从一种抽象的统一的国家观出 发来分析国家与社会的关系及国家对社会的影响本身是不适当的，必须是从不同时期的 具体政府和政府部门及其政策的角度分析政府的行为和影响。同样的，对社会的分析也 必须是具体而现实的，抽象的社会本身是不存在的。

最后，一些学者利用村民自治实施过程中乡村出现的种种问题对村民自治的实践 价值持否定和怀疑的态度是不恰当的。的确，现实乡村社会存在诸多的问题。但是，不 少分析并没有说明现实乡村社会中的种种问题是实行村民自治制度造成的还是其它原因 造成的？是村民自治政策、制度本身的不完善还是政策与制度实施过程中的失当和失误 造成的？如果这些问题的出现与村民自治有关联，我们不仅要说明其关联的性质，而且 必须说明其关联的程度。另一方面，持简单否定态度的人们常常是用一种简单的理想主 义的态度看待民主及我国乡村民主的建设。事实上，民主是一个过程。这并不仅仅是指 民主政治的运作是一个过程，也表明民主制度本身的形成也是一个历史的过程。对中国 这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建专制影响的国家，民主 建设不可能是一蹴而就，期望在短短的十多年时间就使人口达九亿的农村完成民主建设 的目标本身就是不现实的。更重要是，在任何国家，民主制度都不是也不可能是完美的， 民主的效用也是有限的，民主并不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济问题；民 主也决不意味杜绝非民主行为的出现，事实上，抑制、防止和消除这些非民主行为恰恰 是实行民主的理由和根据。况且，以村民自治现存的种种问题为根据对村民自治制度及 其实践简单的否定不仅过于草率，也不符合事实。

总之，对我国村民自治及乡村民主的生成和发展及其存在的合理性和价值的认识 和分析必须立足于我国的现实，从我国具体的社会政治经济和历史背景及中国乡村的实 际出发进行历史的具体的分析。如此，才能真正理解和解释我国村民自治及乡村民主存 在和发展的原因。

二、 乡村“草根民主”的外源与内生

村民自治究竟是如何产生，又是如何得以存在和发展的？这是当前村民自治的争 论中焦点。一些学者对村民自治价值及其生命力的怀疑和否定也主要是源于对村民自治 产生、存在和发展的合理性的怀疑和否定上。上述一些学者的论证也是旨在说明，在现 代化及国家权力扩张的宏观背景下农村村民自治缺乏发育和发展的空间和条件，而农村 和农民自身也缺乏实行民主的能力、资源和需求，真正民主意义上的村民自治不可能生 存和正常发展。那么，又如何解释过去十多年我国村民自治实践的发展及政府部门积极 推行村民自治的行为呢？对这些学者来说，这如果不是政府的“口是心非”，就只能用 一种政治策略或别的什么原因来解释了。这也正是当前一些人认为中国村民自治是“作 秀”，或一种策略如另一种形式的“乡村控制”或“乡村动员”的原因。

其实，村民自治产生和发展的原因实际上可转化为中国乡村民主是如何存在和发 展的这样一个更宏观的问题。虽然村民自治不是乡村民主的全部内容，但是，由于村民 自治法定的及实践的基本内容是“三个自我”和“四个民主”，即“村民委员会是村民 自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民 主管理、民主监督”。它们包含了“选举”、“参与”和“竞争”这样一些民主的最核 心的内容。7 村民自治也因此成为当今中国乡村民主的重要内容及基层民主的基本形式。 对村民自治存在和发展的合理性的怀疑实际上也是建立在对乡村及农民的民主能力的疑 虑的基础上。

事实上，当今不少学者对乡村社会及农民的实证研究已经表明，乡村社会不仅拥 有民主存在和发展的可供利用的资源和条件，农民自身也有着发展民主的强烈需求和实 践民主的能力。8 虽然在不少时候，一些地方的农民对政治参与及村委会选举表现出相当 普遍的消极，甚至是异常的冷漠，但是，并决不是有的学者所称的农民没有民主意识和 需求。其实，农民的冷漠有时是对非民主的一种抵制和抗争，本身就是一种对民主的渴 望和不满的喧泄。诚如斯科特所称的，农民日常生活中经常的形形色色的回避、拖延、 嘲讽、作弄及抵制等等不合作和抗拒行为不过是“弱者的权力”，是一些社会弱者不得 不采取的、成本最低的、也是最常用的手段，这些“不合理”行为恰恰是一个理性农民 的合理选择和理性行为。9 笔者所在的中国农村问题研究中心在湖北月村的一次选举实验 过程，选举前课题组对全村10个组近百名村名的随机调查表明，百分之百的村民要求村 干部由选举产生；当问及“假如选举日你很忙，或者要干农活，或者要做生意，你是否 还去参加选举”时，73位村民中有70位表示选举日将参加选举投票，有的表示“生意亏 了是一天，选举亏了是三年”。村民对村委会的选举显示出极高的热情。然而在选举日， 村民对选举投票却表现出出乎意料的冷漠，不少村民对选举竭力拖延和回避，不愿参与 投票。随后的调查表明，“重要原因在于一些村民认为，村里的‘一把手’（村支部书 记）已选出来了，再选‘二把手’（指村委会主任）没有什么意义。这些人提出，要选 举就要把书记职位拿出来直接选。”10 虽然村民的要求可能不尽切合实际，但是，村民 的这种“反常的”和“不合理”行为显然并不意味村民不需要选举和民主，而是要求更 加普遍的民主选举。这与肖唐镖先生对江西百村大规模的调查结论是一致的。他的调查 也表明，“只要是真正的民主选举，农民大都抱有高度的参与热情和积极性”，“多数 村民甚至要求村支书也应通过全体村民来选举产生，民主自治和参与的意识和要求已相 当高涨”。11

从根本上说，乡村民主及农民民主要求的内在基础和动力是利益。马克思就曾说 过，人们所奋斗的一切都与其利益有关。同样地，农民的行为从根本上说也是由其利益 决定和制约的，这一点与其他人并没有什么不同。农民的民主需求及乡村民主的生成、 发育和成长均可以从利益的角度得到很好的解释。大量的调查表明，农民是否参与政治 及何时以何种方式参与，可能受到多重因素的影响，但从根本上说是基于利益的考量。 就乡村社区范围来说，农民对其利益的认定可分为个体、群体到集体不同层面和范围。 首先是农民个人及其家庭的利益，其次是社区中农民涉入其中的不同群体的利益，如家 族、村组及形形色色的派系和小团体的利益；最后才是全体村社区的共同利益或是集体 的利益。这种多层结构的利益及利益的认同构成农民的社会关系的基础，也决定和制约 着农民的行为选择。80年代以来，家庭联产承包责任制的改革及市场经济的发展，农民 个体及家庭利益不仅获得了日趋稳定的经济基础，也获得了法律上和制度上的支持和保 障，农民对个人及家庭利益及其权力的认同更加强烈，这种利益和权力的认同激发了农 民的民主要求，也激励农民采取直接的行动，这是乡村民主得以生成和发展的内在原因。 在农民个体及家庭利益强化的同时，乡村社区利益分化日益明显，不同群体、组织和派 系大量出现，农民对所属群体利益的认同也更加强烈。与此同时，在乡村改革及集体经 济背景条件下，乡村社区的公共利益不仅依然存在，而且在一定程度上得到强化。在乡 镇企业发达地区，社区大量的公共资源和公共产品的管理、分配和使用一直是社区民众 高度关注的问题。一些不发达或欠发达的乡村的公共产品的分配可能是有限的，但社区 资源的吸取可能是大量的（如摊派等），如何管理和使用这些资源以及资源吸纳的程度 和方式也是社区村民高度关注的问题，这些都可能是激发农民政治参与的诱因。十多年 来，不少乡村村民群众强烈要求选举或罢免村干部、实行财务公开、村务公开及形形色 色的上访、抗拒行为大都是由此引发的。可以说，利益，尤其是农民对个人利益认同、 维护和追求是乡村社区民主得以内生和发展的基础。毕竟在村社区中，所有的群体和社 区利益都直接或间接与村民个人利益相联系，最终都可能转化为个人利益，并促成农民 采取一定的行为。

当然，正如一些学者所看到的，个人利益的认同并不必然导致政治参与。农民的 行为也是受多重因素的影响和制约的，他们对利益的考量和个人利益的追求也不必然导 致直接的社区公共事务及政治的参与。我们的调查就发现，由于历史上政治变幻莫测， 不少农民视政治参与为畏途；某些制度的不完善及缺乏有力的社会及政治支持和有效的 法律保障也加大了农民政治参与的成本；尤其是改革使乡村社会变得日益开放，农民谋 利及流动的机会增加，也给农民的政治“退出”提供了更多的机会，这些都在一定程度 上削弱了农民社区政治参与，也制约着社区民主的发育和成长。这也正是不少地区农民 政治冷漠的原因之一。但是，我们必须看到，村民对自身利益的追求并不是坏事，农民 流动的增加也是我国改革的重要成果，它表明改革已经给予农民更多的自由和机会。在 这里，农民政治上经济上的自由在一定程度上成为社区政治参与的替代物。不过，尽管 农民从社区生活中退出可能在一定时期削弱社区的政治参与，但农民的流动可以使农民 获得更多现代知识、信息和能力，从而打破农民传统的封闭观念，培育农民的独立能力、 风险意识及创新观念以及更强的社会参与能力，而这一切正是现代民主社会所必需的。 它表明，改革正在改造着农民本身，在一个村社区“流失”一个成员的同时，我们的社 会却获得了一个新的成员。他们不仅成为社会更广泛的民主潜在的力量，也可能回归乡 村成为原社区民主的中坚力量。目前不少地方，外流村民返乡后成为村经济上的带头人 及社区政治民主的推动者和领导者屡见不鲜。

在此，我们也不能不注意到，当今乡村社区也有一些特性有助于村民的社会政治 参与。首先，村社区是一种利益更加紧密的社区，特别是在集体经济背景下，社区土地 及企业等由村民集体共亨产权，同一般的社会相比，社区村民的利益更加直接而密切， 使村民对社区公共事务更加关注，可能采取更多的公共参与。其次，随着改革的发展， 乡村社区更加开放，农民流动增加，但是，由于村民的流动依然受到相对封闭的土地及 其它一些社区产权关系的制约，甚至受到长期形成的相对封闭的社会关系甚至亲情关系 的制约，使村社区依然是一个相对封闭的社区，如即使在乡镇企业经济发达的村，村籍 依然是进入社区难以逾越的门坎，而村社区大量的共亨资源和产品又大大增大了流出社 区的成本，这都造成村社区的封闭。然而，这种封闭却可能加强村民个体与社区利益的 联系，增强社区内的凝聚力，从而增大村民社区内参与的可能性。其三，村社区是一个 人员交往及信息交换异常频繁的社区，各种信息在社区内迅速传播，可以使村民对社区 公共事务更多的了解和关注；最后，村社区是村民生于斯、长于斯的社区，“低头不见 抬头见”，村民行为有着更强的监督和道德约束，这有助于克服集体行为中“搭便车” 的问题，从而督促村民采取共同的行为。此外，村社区人员少，组织成本相对较小，便 于选举、议事等各种民主活动的组织。这些都使社区民主的生成和发展有着更加有利的 环境和条件。

民主的发育和成长并不是某一种单一的因素决定的。强调乡村社区民主发育的内 在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。从村民自治制度的成长来看，外在的 示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民 主化进程时就发现，“在某些环境中民主化是相互传染”，示范效应、感染、播散、仿 效是推动民主发展的重要原因。12 在当今的乡村社会，大众传媒及信息流通更加发达，外 部世界对村民行为的影响越来越强烈，乡村之间的村民自治及乡村民主的示范效应的影 响也非常明显。不少村民正是在了解相关的政策、其它乡村的作法和经验之后在要求本 村实行相应的改革；一些乡村基层干部和有关部门也时常学习和借鉴其它地方的作法并 结合本地的实际创造出不少新的民主形式，从而推动了乡村民主的发展。尤其应肯定的 是，十多年来，我们国家党和国家领导人对村民自治及乡村民主的支持，政府有关部门， 特别是民政部门在村民自治的发展中的组织和推动，对村民自治及乡村民主的发展发挥 了重大作用。尽管有些学者对国家自上而下推动乡村民主的意图、能力和限度存在着怀 疑，但是，他们并不能否定国家和政府在乡村民主化中所起的作用。其实，在民主化过 程中，国家及个人的意图并不重要，重要的是其实际行为有利于民主的发展。

正是在内外因素相互作用下，我国村民自治及乡村民主不断向前发展。虽然学界 对村民自治发展过程中外因和内因何者是主要作用存在分歧，有的断定村民自治的产生 是农民自已的创造，有的则称是国家和政府积极主动推动的结果。但是，有一点是肯定 的，村民自治的发展离不开农民群众的努力和国家政府的推动及外在因素的影响。众所 周知，村民自治在广西的起源及在全国的推广就是乡村社会或农民群众的创造性与国家 政府的支持和推动相互作用的产物。至于在村民自治发展过程中何种因素起着主导的作 用，则必须从不同时期及各个乡村社区的具体情况来分析。在当今中国如此广大而多样 化的乡村，不同村社区村民自治民主制度产生和发展的可能有着完全不同的理由和原因。 有的乡村地区，自治民主进程可能主要是由政府及有关部门推动的；有的乡村地区，社 区内在的力量可能是推动社区自治民主的发展的主要原因。还有一些社区，自治民主的 发展甚至可能是源于一些偶然的诱因和变故。而且，推动村民自治及乡村民主化的主导 因素在不同时期也可能是不断变化的。对此，必须具体的分析。宏观的结论可能掩盖各 个具体社区的民主发展的多样性及乡村民主发展的复杂性。

三、 农村村民自治的实践成效及其影响

我国村民自治及乡村民主发展的内在合理性和生命力不仅可以得到理论上的解释， 也可以由十多年村民自治的实践成效来证实。

的确，无论从宏观还是微观来看，十多年来，村民自治及民主选举的现实远不是 十分完美的，与法律自身的要求和人们的期望仍有相当大的距离。从全国范围来看，村 民自治及民主选举的实践和发展很不平衡，有相当数量的农村地区村民自治仍处初创、 实验和推广阶段，不少地区村民委员会直选才刚刚展开，真正严格依法实行民主直选的 村数量不多；从微观来看，压制、阻挠村民自由民主选举的事件屡屡发生，各种违法行 为屡禁不止。有的地方村委会成员提名被少数干部包办代替，选举流于形式；有的选举 结果不公开，甚至被上级部门无端否定；有的甚至根本不举行选举，村委会成员依然由 上级指定；有的村村民委员会组织本身事实上名存在实亡，如此等等不一而足。这些现 象的存在表明村民自治在实践中依然存在不少问题。这也正是有些人对村民自治的成效 和意义持悲观和否定态度的重要原因。

但是，现实乡村及村民自治发展过程中的种种问题并不否定十多年来村民自治实 践中的巨大成就及乡村民主发展的历史性成就。村民自治是在当代中国近百万个村中实 施的乡村基层民主的形式。对村民自治实践成效的评判不仅要从国家的宏观的角度来评 判，也要求从不同地区及各个具体村的具体实践来评判；作为一项制度规范的实践评估， 我们不仅要考察和评估这一制度的实践与制度本身初始目标及内在精神和要求之间的距 离，也要考察这一制度实践造成的直接后果或间接影响，尤其是应关注此项制度的实践 是否带来或引发后续的积极意义的制度变迁；最后，任何社会制度的实践终归是在一定 的历史条件下进行的，对此的评判必须是将其置于特定的历史、社会和政治环境之中。 毕竟，村民自治不过是一种“草根民主”。这不仅表明村民自治的民主是扎根于乡村社 会之中，也表明村民自治民主带有浓厚的乡土气息，同时还表明乡村民主有其粗糙和不 完善的地方，必须将它置于乡村特定社会环境来考察和分析。13

从上述角度出发对十多年村民自治的实践进行考察，我们不难看出：十多年来中 国村民自治实践成绩巨大，成效显著，不能否定；尤其是村民自治的实践不仅对农村基 层政治民主化的发展产生了直接的影响，对地方及整个国家政治体系的发展及民主政治 的发展也有着深刻的影响。

首先，村民自治及村级民主选举的法律制度日趋完善。1987年11月，全国人大常 委会通过《村民委员会组织法(试行)》，对村民委员会组织、功能及选举方式首次进行比 较明确和全面的规定。在《村民委员会组织法》试行期间，全国有25个省级单位制订了 本行政区域内的《村民委员会实施办法》，9 个省级单位制定了专门的《村民委员会选举 办法》，使村民委员会的组织及村级民主选举制度日益具体和完善。1998年11月，九届 全国人大第五次会议修订并通过了《村民委员会组织法》，使村民自治获得更全面的法 律支持和保障。新的村民委员会组织法颁布后，广东和安徽等省相继颁布各自的《村民 委员会组织法实施办法》，山东、广东、安徽、甘肃、湖北、上海及新疆等先后制定了 新的《村民委员会选举办法》，其它省市的相关法规也正在制订之中。这使村民自治制 度在法律上、制度上日趋完备。

其次，村民自治及村级民主选举的实践范围不断扩大。1987年以前，全国各地农 村在废除人民公社过程中建立了村民委员会，但各地村民委员会的组建方式不同，其权 力地位也相差甚远。绝大多数地方的村委会不过是换个牌子而已，只有少数几个省如河 南、吉林、福建、辽宁、湖南等开始尝试进行村民委员会的选举；1987年试行的《村民 委员会组织法》颁布之后到1998年，虽然村委会制度在全国绝大多数省市建立起来并开 始全面推行村级民主直选，但是，广东省仍没有全面实行村民自治制度，不少地区实行 区公所制度。村委会上的管理区拥有实际的管理权力，村民委员会权力和地位虚弱；云 南、广西等地则实行村公所制度。1998年《村民委员会组织法》颁布后，广东省开始撤 区公所，实行村委会制度；广西、云南也改革村公所制度，重建村民委员会。至此，村 民委员会制度在全国范围内真正开始全面推行。

第三，村级民主选举日益规范，民主程度明显增强。80年代初，各地在村民委员 会的组建过程中就尝试进行了村委会的选举，迄今有的地方已进行了六届之多。一个明 显的事实是，随着村民自治及村级选举的相关法规不断完善，各地村民自治的组织方式 及民主选举的方式和方法也不断规范。如选举委员会的组成、选民的确认、选票的设计、 候选人的提名、差额选举的标准、会场的布置及监票和计票等等都有相应的标准和规范。 尤其是各地在选举中创造了不少新的方式，如吉林犁树的“海选”、四川达川的“公推 公选”等都强调选民对候选人直接提名，并组织候选人进行竞选演说，由选民现场提问、 秘密投票、当场计票并确认当选人，使村民委员会的选举的竞争性和民主性明显增强。 这些方式正被越来越多的人们所接受并在越来越多的省市得到推广。如1998年，湖北省 也在全省“首次”全面推行竟争性的公开直接选举；广东省也在重建村民委员会的过程 中全面推行直接选举。截止1998年底，全国共选举产生了83.29万个村民委员会，358.6万 多名村委会干部。可以说，十多年村级民主选举过程，不仅是村级民主选举的范围不断 扩大的过程，同时也是村级民主从动员选举到自动参与、从组织提名到自由提名、从等 额选举到差额选举、从内定人选到自由竞选的发展过程。村级民主的制度在不断完善、 范围在不断扩大、程度在不断提高。虽然迄今真正实行自由民主直选村委会的村数量依 然有限，但是，即使全国有百分之一的村实行了民主选举，这也意味在短短的十多年中 村民自治政策已经给近万个村、两三千万农民群众带来了直接民主的机会，无论从何种 意义上说，这都是一件丰功伟绩！

第四，村民自治及村级民主选举推动了农村基层党组织转变领导方式和方法，并 推动了基层党组织自身的民主化。在中国这样一个社会主义国家，共产党的领导已是一 个不争的事实。然而，共产党如何领导则是一个有待解决的问题。在村社区中，由于基 层党支部与村民委员会同时并存，作为“村级组织的领导核心”，党支部负有“领导本 地区的工作”的责任，而村民委员会作为村民群众性自治组织，也拥有对社区公共事务 和公益事业自我管理的权力。这意味在同一个村社区中实际上同时存在两个社区公共事 务管理的组织，即村民和干部们通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。如何处理村 委会与村支部的关系一直是村级工作中的现实的亟待解决的问题。实行村民自治和村级 民主选举后，由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记 毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的，这使得党支部的领导地位及书记的权力因缺 乏广泛而直接的民意基础受到制约。为了确保党的领导地位，不少村支部书记开始参加 竞选，争当村委会主任，以获得更广泛的直接的民众支持；如在1997年吉林梨树的村委 员会选举中，有10％的村支部书记竞选出任村委会主任。另一方面，一些地方也开始探 索改进党支部的组织方式， 尤其是加强支部自身的民主性。1991年山西河曲尝试实行 “两票制”选举村支部书记，即先由全体村民投票推选村支部书记人选，村支部再召开 支部党员大会根据村民的推行选的人选选举确认村支部书记，以确保党支部书记既得到 党员的支持，也得到村民的拥护，以增强党支部的民意基础和权威基础。无论上述何种 方式，一个明显的事实是村党支部开始更加关注自身的民意基础，并寻求更广泛的直接 的民众支持；同时也表明，基层党的组织活动及领导方式开始纳入法制轨道，并开始直 接接受到民意的评判和选择。这无疑是一个历史性的变化，不仅对农村基层，对整个国 家的政治体制的改革，尤其是党政关系的调处及党的领导地位和领导方式的改革有着极 其深远的意义。

第五，村民自治及村级民主选举的实践推动了乡(镇)村关系从直接的行政领导关系 向协商指导关系转变。村民自治的政策选择及政策目标不仅是重建农村基层组织与管理 体，而且也旨在重新划定国家与社会、政府与农民及农村基层组织的权力边界。这直接 体现在调整和规范农村基层政府－－乡镇与村民委员会的关系。1987年11月全国人大常 委会通过的《村民委员会组织法(试行)》明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我 教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会 的工作给予指导、支持和帮助。”由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理 体系。按照新的治理体系的设计，乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；村民委员会 作为村民自治组织，依法自治。乡（镇）村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接 的“领导关系”，而是“指导关系”。这一规定自一开始就受到相当数量的基层干部的 责难和反对，他们认为这使乡村干部及乡镇政府成为“一只无脚的螃蟹”，寸步难行， 难以有效地进行管理。1998年新的村民委员会组织法讨论过程中，要求重新明确乡村关 系为领导关系再次成为争论的焦点问题之一。然而，重建乡村领导关系的主张并没有被 大多数人所接受。新的《村民委员会组织法》再次确认了乡村的指导关系。其实，重要 的不仅是法律的规范，更重要的是在实践中，随着村民自治制度的实施及乡村经济的发 展，村民越来越要求行使法律规定的自治权和自主权，乡镇政府对村委会内部事务简单 的行政命令及直接干预受到越来越多的抵制。 乡镇与村的关系事实上已经悄然开始发生 变化。1996年，湖北黄梅一个村的村民委员会选举的结果因不是上级“内定”的人选被 所在镇委镇政府以选举不合法律程序而否定，此举遭到该村全体村民的一致抵制，致使 全村工作陷入瘫痪。一些村民还多次上访，要求上级认可选举结果。经过三年的僵持， 所在镇不得不同意重新举行选举，并接受选举结果，尽管新当选的人员依然是上届当选 的人员。对此，镇委书记深有感触地说，“现在与过去不同了，命令和压制都不灵，妥 协与协商才能解决问题。”14

第六，村级民主选举对基层政权及国家民主的发展产生积极的促进作用。当村级 实行民主选举后，一些村民及村干部开始责问乡镇干部：“村主任能选举产生，为什么 乡镇长就不能选举呢？”农民要求进一步扩大乡镇政权的民主。为此，一些乡村地区也 开始探索加强和改进乡镇民主选举的方式和方法。1997年底1998初，四川的步云乡和深 圳大鹏镇首开乡镇长直选的先河，由乡镇居民直接投票选举乡镇长( 大鹏镇镇长选举最后 经过了镇人民代表大会的选举确认)。乡镇长候选人也在全乡镇进行选举宣传和竞选演说。 虽然目前实行乡镇长直接选举的乡镇甚少，但是，这些乡镇长的直选表明，农村基层民 主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进， 从一种社会自治民主向国家政治民主发展，这显然是村级民主引发的又一富有历史意义 的成果。

第七，村级民主选举过程是民主实践的过程，也是对农民及基层干部的民主教育、 学习和训练的过程，对增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念及民主能力发挥了重 要作用。一个明显的事实是，近些年来，农民因村民委员会的选举上访事件明显增多。 这一方面表明农村民主选举依然存在相当的阻力，损害农民民主权力的事件依然存在， 同时也表明农民的民主意识和法制观念正日益增强。在中国这样一个农村人口占绝大多 数的国度里，没有农村的民主化也不可能有整个国家的民主化。当中国八亿农村居民都 有民主的意识和觉悟，都习惯了民主的程序和方法，中国的民主也才可能有坚实的基础。 村民自治及民主选举正在锻造着这一基础。

虽然在法律上村民委员会不是国家法定的政权组织，村级民主也不过是村民自治 组织的民主，或者说是一种社会性民主，但是，由于村民委员会组织自开始就不是纯粹 的社会组织，而是承担着基层社区的组织与管理职能，并在相当程度上被自觉和不自觉 地看成是国家政权的基础，村民自治及村民委员会的选举的实施必然对国家整个社会政 治体系及国家民主建设产生影响。正因如此，村民委员会的实施不仅引发了农村基层社 区自身权力结构多方面的变化，也推动了国家政权及政治体制多方面的变迁，如党政关 系和乡村关系等方面的调整和改革，也促成党组织自身的民主化，并为改善党的领导方 式和方法，增强党的领导的权力和权威合法性等国家政治体制改革中根本性的问题的解 决提供了一种探索性的解决办法。如果说迄今为止的国家政治体制改革在相当程度上不 过是机构改革或国家机构或政治体系内部的权力调整和重新分配的话，那么，村级民主 选举则首次触及公共权力的来源问题－－领导者的合法权力只能来自民众的授权和认可， 而这正是一切政治民主的真正起点。这对正在进行的国家政治体制改革无疑有着深刻的 启迪。当我们关注国家权力结构的调整和权力的分配问题时，如何解决权力的来源及合 法性问题则是首先应予解决的问题；当人们致力于自上而下从国家高层推进国家政治体 制改革的同时，村民自治及村级民主选举则可能成为推动中国政治体制改革及国家民主 化的一条风险小，震动小，渐进性但又具有全面性、持久性和深刻性的自下而上的改革 之路。

总之，我国村民自治及乡村民主的发展有其内在的原因和逻辑，十多年村民自治 及村级民主选举的实践成绩斐然，值得充分的肯定。尤其是村民自治及民主选举的实施 不仅已经给千百万农民不同程度的民主权力，也正在改变着农村社会政治环境及权力结 构，并改造着农民及农村干部自身。村民自治及民主选举作为一种新的政治元素及制度 变量，已经催生和引发了一系列积极的社会政治变迁，对乡村及整个国家的政治民主化 和政治体制改革正产生越来越大的积极影响。这无疑也是实行村民自治和民主选举富有 历史意义的成果，也显示了乡村草根民主巨大的生命力及重要的价值。

(作者单位：中国华中师范大学中国农村问题研究中心 （430079)。本文英文稿已发表于本 刊英文版，Perspectives,第一卷，第四期。)

脚注：

1. 有的学者已经从学理的学角度探讨草根民主的渊源、特征及价值限度，参见徐勇： “草根民主的崛起：价值与限度”，《中国社会科学季刊》（香港）2000年夏季号。

2. 戴维.赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年2月，第1页。

3. 关于村民自治的不同认识及代表性人物和著述可参看仝志辉先生的综述。“村民自治 的研究格局”，《政治学研究》2000年第三期（总第48期），第70－76页。

4. 党国英：“论乡村民主政治的发展──兼论中国乡村的民主政治改革”，“农村基层 组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文（1999年7月8－10日，北京），此文 曾发表于《战略与管理》1999年第1期。

5. 沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1998年第6 期。

6. 党国英：“论乡村民主政治的发展──兼论中国乡村的民主政治改革”，“农村基层 组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文（1999年7月8－10日，北京），此文 曾发表于《战略与管理》1999年第1期）。

7. 关于民主的解释有诸多的分歧，但是，人们普遍认为“选举是民主的本质”，“公开、 自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件”。 参见亨廷顿：《第三 波──20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版，第6、8页。

8. 此方面的研究很多，可参见：辛秋水：“村民自治：第三次农村包围城市”，《荆门 职业技术学院学报》1999年第5期；肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”，1999年； 仝志辉：“程序的凸现及其背后：民主选举与乡村社会的遭遇”“农村基层组织建设与 农村社会可持续发展国际讨论会”论文（1999年7月8－10日，北京）。

9. James C. Scott: Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance. New Haven and London: Yale University Press 1985。 10. 华中师范大学农村问题研究中心：《黄梅县水月村依法治村实验可行性报告》（华中 师大农研〈1997〉03号），此报告由王敬尧执笔；另参见徐勇：“利益与体制：民主选 举背后的变数分析”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》1999年第2期。

11. 肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”，“农村基层组织建设与农村社会可持续发 展国际讨论会”论文，（1999年7月8-10日，北京）

12. 参见亨廷顿：《第三波──20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版， 第113页。

13. 关于草根民主的特征，可参见徐勇：“草根民主的崛起：价值与限度”，《中国社会 科学季刊》（香港）2000年夏季号。

14. 1999年8月10日与湖北黄梅某镇委书记的座谈。