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消费者剩余和竞争政策的执行效果 孙速 前一段时间在网上读到，根据国家经贸委的信息，在全国重点国有企业2000年盈利排名中位列前10位的重点企业是：中国石油、中国移动、中国石化、中国电信、中国海油、国家电力、广东电力、上海汽车、中国联通、红塔烟草，盈利合计1563.1亿元，占重点企业盈利总额的74.2％。这些公司榜上有名也属意料之中。这十大公司几乎皆为国家垄断企业，特别是石油，电信，电力，需求既大，又无市场准入，结果当然是高价格，高利润。即便有时有意创造一些竞争，但当价格因竞争而下降太大时，有时我们又难以接受。当移动电话价格战去年在南方一些城市升级时，信息产业部亲自出面，制止价格竞争。这些都表明我们常常有意无意地将生产者的利益置于消费者利益之上，只看到厂商受损，而没看到消费者受益。 以上这些重点企业雇用大量劳动力，不但是国民经济的重要部份，对就业和社会稳定也至关重要。另外这些重点企业所在行业许多具有自然垄断性质，过多的竞争会造成资源浪费。出于这些考虑，对这些行业的监管，显然重要。只是如何监管，才能保证它们的健康发展，则是需要加以研究的。对这些行业，中国政府以往的态度是限制进入，维护高价，保证企业高盈利。而在很多市场经济比较发达的国家，限制进入的行业仅限于极少数。即便是这些少数行业，对价格的管制也往往是维护低价，保障消费者利益。近几年来，中国政府逐渐转变保护垄断市场的观念，电信业的重组改造就是一个明显的例子。今年，中国政府加快了改革电信、电力、航空、铁路等行业的步伐，开始认真研究政府在市场经济下监管这些行业的办法。这固然在部份上是受到了将要加入世界贸易组织的压力，实际上也是经济市场化发展到一定阶段的必然结果。 市场经济鼓励完全竞争，因为竞争会给消费者带来最大的好处。如果我们想真正地向市场经济转移，政府的目标函数就应该向消费者倾斜。这就要求对许多并非真正自然垄断性质的行业逐渐解除管制，引入竞争机制。另外，要维护公平竞争，就要有一整套反垄断 (反托拉斯) 的法规和一支高素质的队伍来执行。我在<<视野>>英文版已经写过两篇文章，一篇介绍反托拉斯的分析方法和美国的反托拉斯政策 (也称竞争政策) 及其执行情况，另外一篇是与人合写，介绍一些发展中国家近年来实行反托拉斯政策的经验。这里我想以美国为例，着重谈谈消费者利益在评估反托拉斯政策的执行效果中的地位。 美国国会在1993年通过了“政府业绩和效果法案” (Government Performance and Results Act)。此法案要求每个联邦政府部门在每个财政年度末向国会管理和预算办公室 (Office of Management and Budget) 提交年度报告，以此评价政府各部门的业绩。此报告对未来年度预算的决定也会产生一定影响。从竞争政策的执行来看，美国的联邦贸易委员会 (Federal Trade Commission) 和司法部反托拉斯局 (Department of Justice Antitrust Division) 是竞争政策的主要执行机构，它们要在年末分别对其执行反托拉斯政策给消费者带来的好处进行估算。以阻止具有反竞争倾向的公司并购 (Mergers and Acquisitions) 一项为例，联邦贸易委员会的2000年度报告认为，在1999财政年度，该委员会的工作给消费者带来12亿美元的好处。司法部对自己在同一年度在公司并购工作上为消费者带来的好处的估算是25亿美元。 这些估算是怎样得出来的？是否准确可靠？为此我帮助一位同事Phillip Nelson博士特地研究了有关材料，并对联邦贸易委员会和司法部反托拉斯局的政策执行人员做了电话访谈。在这里我择要介绍一下我们所了解到的一些基本情况，希望能对理解反托拉斯政策的依据有所帮助。更详细的内容见 Phillip Nelson 将要发表在2001年夏季刊 Antitrust 上的文章 "Consumer Savings from Merger Enforcement: A Review of the Antitrust Agencies' Estimates." 由于联邦贸易委员会和司法部反托拉斯局分担对具有反竞争倾向的公司并购进行调查的工作，这两个机构对各自的工作进行单独评价。“政府业绩和效果法案”只是要求这两个机构对各自的工作效果进行客观的考查，却没有具体要求应该怎样进行考查。所以在对其工作效果进行数量化估算时，两机构采用的方法差别很大。值得注意的是，尽管具体估算方法不同，二者所估算的都是消费者剩余的一部份。显然，消费者剩余在反托拉斯机构看来是最重要的衡量政策执行效果的标准。 首先介绍一下消费者剩余的概念。我们知道，在价格-数量坐标系中，需求曲线在一般情况下是向下倾斜的。也就是说，商品价格越低，对其需求量越大。事实上，需求曲线代表的是消费者为消费某一商品愿意付出的价格。当价格是两块钱时，只有十个人愿意在这个价格上购买。若降价到一块钱， 可能会有三十人愿意买。对于原来那十个人，他们就每人省了一块钱。那么他们十个就一共省了十块钱。我们说他们十人的“消费者剩余”增加了十块钱。其余二十人本来消费者剩余为零，因为他们没有买。现在买了以后，消费者剩余也会有增加。对于任何一个市场价格，在此价格之上、需求曲线之下的面积就是消费者剩余。它是消费者愿意付的价格高于实际付出价格的部份。显然，实际价格越低，消费者剩余越大，消费者越满意。如果公司并购导致生产某一产品的厂家减少，从而导致厂家具有控制市场的能力，因而提价，消费者剩余就会减少，消费者利益就会受到损害。为保护消费者利益，反托拉斯机构往往制止具有反竞争性质的公司并购，或对其附加一些限制条件，从而达到防止市场价格因并购而上涨的目的，使消费者剩余不至于减少。这部份因此而保住的消费者剩余，就是两个反托拉斯机构所要估算的。 联邦贸易委员会的估算方法基本如下：首先，在某些情况下，对相关公司文件和价格数据进行详细分析可以估算出公司并购完成之后可能出现的价格上涨。在不能确定上涨幅度的情况下，“保守地”估计价格上涨1%。其次，假定价格上涨会持续两年。再次，市场的范围和销售量数据是从对并购双方及第三者的调查中得到的。最后，估计的价格上涨幅度乘以销售量即为所节省的消费者剩余。 司法部的估算方法要比联邦贸易委员会的方法复杂许多。这主要体现在对公司并购可能引起的价格上涨幅度的估算有所不同。在对大多数价格涨幅的估算上，司法部依据不同的经济模型采用不同的计算公式。例如相同产品市场的价格涨幅是由市场集中程度及其因公司并购而发生的变化，以及市场需求弹性推算出来的。而对有差别产品市场的价格涨幅，则是通过计算机模拟经济模型配以现实数据得出来的。在少数情况下，价格涨幅由调查中的证据直接推出。与联邦贸易委员会不同，司法部假设价格上涨只持续一年时间。司法部人员认为这是很保守的假设。因为新厂商一般不会因价格上涨而立即进入市场以期分一勺羹，所以高价很有可能持续更长时间。 美国两大反托拉斯机构对它们工作效果的量化分析在方法上有一定的缺陷。比如二者都没有直接考虑公司并购对降低生产成本的好处。如果生产成本能够被充份降低，则价格会相应降低，部份抵消市场更加集中所引起的价格上涨效应。另外，以上估算的假设前提是反托拉斯机构的决定总是对的，每一起被制止的公司并购都是对消费者有害的。事实上，反托拉斯机构在地区法院输给并购公司的情况并非罕有。例如在1999财政年度，联邦贸易委员会只成功地阻止了大约80%它所想阻止的公司并购。出于昂贵的诉讼费用、可能的消极影响等其它考虑，许多公司并未与政府对质公堂，而是取消并购计划。这些并购若被允许，未必全都会对市场竞争产生不利影响。 从另一方面来看，反托拉斯机构也可能低估了它们的工作给消费者带来的好处。比如1%价格上涨的假设就可能是很保守的估计。其中最主要的一点是它们没有将其工作对潜在的具有反竞争性质的公司并购产生的吓阻效应计算在内。这一点两大反托拉斯机构也认识到了。例如司法部在向国会提交的一份报告中指出：“我们坚定地相信，吓阻效应也许是我们工作的最重要成果。” 尽管还存在许多缺陷，美国对其反托拉斯工作的效果分析无疑为国会和其它对此有兴趣的法律界，企业界与纳税人提供了一个评估框架。事实上，某些欧洲国家已对此项工作表示出兴趣，希望向美国反托拉斯机构了解其估算方法。对于中国来说，我们至少应该认识到，在制定政策和法规时，消费者利益应该被放在首位，而不是少数垄断企业的利润。只有转变这种思想方法，我们的经济政策才是真正“为人民服务，”中国才能走向真正意义上的市场经济。 作者系华盛顿市咨询公司 Economists Incorporated 的经济学家。
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