宪政民主：现代政治合法性的基石 ── 为《历史的先声》(香港版) 而作


何家栋

第1卷，第4期

收集在《历史的先声》书中的文字，是一个特殊历史时期的产物。在抗日战争时期，
中国共产党向国民政府统治合法性发出了挑战，要求实行宪政民主制度。一时举国
响应，声势浩大。这本书就是当时报刊有关宪政民主论的一部份文章的结集。

《左传》中说：“国之大事，在祀与戎。”对于中国古代的政权来说，“祀”的重
要性排在“戎”的前面。垄断有组织的暴力，抵御外来侵扰，维持国内治安，是政
权得以存在、统治得以施行的现实基础。而祀天拜祖，神道设教，则为政权提供了
一种不可缺少的合法性基础。合法性就是对统治权的认可。没有获得某种普遍性的
认可，单纯凭借直接暴力和强制的统治，会使整个社会处于持续的紧张之中。

卢梭说，“最强者也不能总是强大得足以永远作主人，除非他能把力量转化为权利
和服从的义务”。

在近代以前，为政权提供合法性依据的意识形态主要是各种形式的“天命论”或者
说“君权神授论”。中国历史上的朝代一般也就是维持两百年左右，其间伴随着
“洪水将出，灾火且起，荡涤民人”的战乱，可见“天命论”不能提供国家长治久安
的合法性基础，因为在它的观念结构中，内在地包涵着“受命改制”，“闻诛一夫
纣矣，未闻弑君也”，“革命无罪，造反有理”。而在重新“受命”的转折关头，玉
石俱焚就不仅是难免的，而且是“改天换地”所必须付出的代价。

取代“天命论”、“君权神授论”的是社会契约论和宪政民主论。在市场的启示下，
人们逐渐把政治统治的领域与神圣的领域区分开，将其还原为一种世俗的交易行为。
纳税人出钱养活政府，政府则为纳税人提供公共安全，以后政府又增加了若干项社
会福利，但纳税人必须拿出更多的钱。“消费者是上帝”，哪个政府及其领导人能
够提供更好的公共服务，纳税人就选择谁。把政权（主权）和治权分开，主权属于
人民，治权委托给政府，用定期选举领导人的宪政程序来代替不可预测的“改朝换
代”，给现代社会带来一种政治稳定与政治创新的动态平衡。英国作为宪政民主制
度的开创者却至今没有一部成文宪法，美国宪法的基本结构和多数条文二百年来保
持不变，说明宪政民主的合法性根基不是纸面上的漂亮许诺，而是公众对于保障基
本人权和限制政府行为的程序性的共识。

马克思主义作为“理性时代”巅峰期的产物，用人的“理性”置换了上帝的“神性”，
通过科学主义的“真理观”，滑向了天命论的新变种──历史决定论。天命论和历
史决定论所面对的共同挑战是，如何客观地做出评判：谁能够奉天行道？谁是历史
的真正代言人？马克思对自己的理论很有信心，因为在他看来，“历史唯物主义”
的代言人不是一两个先知，而是整个工人阶级。他并不想否定宪政民主，而是想用
“科学真理”这一新的合法性依据来补充和增强前者。既然工人阶级正在上升，即
将成为人口的大多数，那么政治民主正是工人阶级解放自己乃至解放全人类的必由
之路。

宪政民主论与科学真理论并存的格局没有持续很久。1918年1月5日，是俄国立宪会

议开幕的日子。这是俄国历史上第一次由全民普选产生的立宪会议，包括布尔什维
克党在内的俄国民主派为这一天已经奋斗了近一个世纪。但是，列宁领导的布尔什
维克党没能在立宪会议选举中取得多数。在4440万二十岁以上的选民投票后，布尔
什维克得票率只有24％，远远低于社会革命党的40％，在715个议席中只占了175个。
列宁当即发表文章说：“一切权力归立宪会议”是反革命的口号。他亲自坐镇立宪
会议开幕的会场，指挥配备大炮和机枪的武装力量驱散了出席立宪会议的代表。从
此，“人民代表”被“代表人民”所取代，科学真理论成为布尔什维克党执政的唯
一合法性依据。

中共的处境要复杂得多。在毛泽东发表《新民主主义的宪政》和《论联合政府》的
一段时间里，“一个党、一个领袖”的天命论被国民党、蒋介石所垄断，科学真理
论的宣传也受到“拥护孙中山三民主义”自我承诺的约束，聚集在中共旗帜下的青
年知识分子就成为宪政民主论的热心鼓吹者。 1945年2月17日《新华日报》社论
《民主的才是合法的》中说：民主主义和合法主义应当是一致的，因为国家一切的
法都应当是经由民主的人民代表大会议决的，所谓合法，就是要合乎民主的决定，
合乎人民的意志。社论支持克里米亚会议《关于被解放的欧洲的宣言》所阐述的观
点：“用民主方式解决他们迫切的政治问题和经济问题，欧洲秩序的确立，以及国
民经济生活的再建，必须凭借足以使被解放的各国人民能够消灭纳粹主义和法西斯
主义的最后形迹，并创造自己抉择的民主制度的程序来达成”。对于民主答7b序的
强调，乃是得宪政民主真谛之论。

“运用美国影响的另一个方式是美国人多谈论美国的理想，每一个在中国或在美国
与任何中国官员会晤的美国官员都可以谈谈民主。……每一个在华的美国士兵都应
该是民主的活广告。他应该向他遇到的每一个中国人谈论民主。……说到底，我们
中国人把你们美国人当做民主的典范。”“中国人民懂得民主，并且需要民主。民
主并不需要很长的经验（教育或‘训政’）。中国农民不是傻瓜，他们很精明，并
像其他任何人一样关心自己的权力和利益。……中国共产党的政策不过是主张民主
和社会改革。”如果上述言论不是由官方刊物《党史通讯》披露出来，很难想象是
当年毛泽东对美国人亲口所说。既然有党的领袖作榜样，《新华日报》发表《民主
颂──献给美国的独立纪念日》这样热情洋溢的社论也就不会令人吃惊了：“从年
幼的时候起，我们就觉得美国是个特别可亲的国家。我们相信，这该不单因为她没
有强占过中国的土地，她也没对中国发动过侵略性的战争；更基本地说，中国人对
美国的好感，是发源于从美国国民性中发散出来的民主的风度，博大的心环。……
这一切以心传心的精神道德上的寄与，是不能用数字和价值来计算的。中国人感谢
着‘美麦’，感谢着‘庚款’，感谢抗战以来的一切一切的寄赠与援助；但是，在
这一切之前，之上，美国在民主政治上对落后的中国做了一个示范的先驱，教育了
中国人学习华盛顿、学习林肯，学习杰弗逊，使我们懂得了建立一个民主自由的中
国需要大胆、公正、诚实。……我们相信，这才是使中美两大民族不论在战时，在
战后，一定能够永远地亲密合作的最基本的成因。”

1949年以后的历史再一次证明，科学真理论与宪政民主论无论在逻辑上还是事实上
都是不能两全的。对“民主自由的中国”的背叛正是始于不诚实。毛泽东本来对于
“大民主”具有相当的自信，但是当知识分子在他的鼓励下真正起来参政议政时，
他马上变成了好龙的“叶公”，搞起了“引蛇出洞”的“阳谋”。“科学真理”也
要经受实践的检验。当几千万中国人饿死于“三面红旗”──党的总路线、大跃进
和人民公社──之下，“科学真理”便很难继续作为执政的合法性依据。于是，就
需要编造神话，煽动个人崇拜和个人迷信，退而乞灵于传统的“天命论”。

真理标准问题的讨论破除了执政党及其领袖永远是“科学真理”化身的迷思，通过
民主方式重建政治合法性是八十年代中共党内外改革派的共同要求。邓小平在 1980年
和 1986年两次推动政治改革，都因党内“理论权威”和既得利益集团的游说阻挠半
途而废。“猫论”、 “摸论”和“政绩论”本来可以成为向宪政民主论过渡的中
介，但是如果试图以它们作为政治合法性的基石，“一百年不动摇”，就变成了浅
薄的实用主义和机会主义。

亨廷顿在《第三波》中指出，意识形态的感召力会随着国家官僚体制的僵化和社会
经济不平等的加剧而衰落，共产主义意识形态还会成为经济发展的主要障碍，并使
该政权靠经济表现的基础来使自身合法化的能力遭受挫折。这样，在共产主义国家，
马克思列宁主义最初提供了一种意识形态的合法性，但是，当这种合法性受到削弱
之后，马克思主义、列宁主义就不可能再发展出建立在经济表现之上的合法性。
“威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一
来源的话”。为了换取民众的支持，威权政权的领袖们往往被迫作出尽快提高人民
生活水平的承诺，而且他们还要反复强调这种经济增长是在其他政权领导下根本无
法实现的。

民主国家也讲政绩，但只是用政绩来衡量和取舍政治领导人，而不是用来为政治制
度辩护。对于威权政权来说，则存在着亨廷顿所谓“政绩的困局”。他指出：在民
主国家，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。但
是这一制度的合法性却建立在程序之上，建立在其选民通过选举选择其统治者的能
力之上。那些在职的统治者不可避免会作不出政绩，这样，他们就失去了合法性，
也就会在选举中被击败。一群新的统治者会接替他们。因此，统治者失去统治的合
法性导致了这个体制重新肯定其程序的合法性。但是在威权体制下，政绩平平既瓦
解了统治者的合法性，也瓦解了这一制度的合法性。九十年代后期以来，中国农村
经济发展陷入停滞状态，城市工人阶级的失业现象急剧增加，社会两极分化日益明
显，虽然知识分子的民主呼吁和民主运动没有八十年代曾具有的声势，政权的合法
性与稳定感却比那个时候大大下降了。

“政绩合法性”不可能长命百岁，建立在这个基础上的不是凹点的稳定而是凸点的
稳定，它不是向“宪政民主合法性”前进，就是向“科学真理合法性”和“天命论”
倒退。但是人们不无遗憾地看到，历史关键时刻在思想舞台上“闪亮登场”的，却
是一些乔装打扮的老演员。

所谓“三个代表”，如果按照原《求是》杂志总编辑、中共中央党校副校长邢贲思
的解释，是为了扩大执政党的社会基础，通过修改党章，允许私营企业家入党，那
是无可非议的，因为共产党的老祖宗恩格斯就是个工厂主。如果是要用它奠定合法
性的新基础，则是从“政绩合法性”倒退之举。宪政民主论的精髓是基本人权观与
权力制衡机制。如果不能切实保障每一个人的宪法权利和自由，不论是“一个代表”
（工人阶级）、“两个代表”（工农联盟）、“三个代表”（工、农、劳动知识分
子）、“四个代表”（五星红旗上的四颗小星，即加上民族资产阶级），乃至赫鲁
晓夫的“全民国家”、“全民党”，全都是换汤不换药。宪政民主论并不十分关心
政府代表谁（哪个或哪些阶级），而是关注它怎样代表，以及公民通过怎样的程序
来制约自己选出的代表。不能说一个政权具有广泛的社会基础和社会代表性，就可
以为所欲为。绝对的权力导致绝对的腐败，这是政治学的一条公理。如果没有权力
制衡机制，私营企业家加入统治集团，只会加剧权钱交易，黑白道结合，使腐败现
象愈发不可收拾。

按照宪政民主论的观点，在“先进的价值观”、“阶级的根本利益”等与执政合法
性之间不能建立刚性的联系，上述种种都需要在公正、公开的全民普选程序中来表
达和验证自己。韦伯认为，现代国家的决议只要符合法程序，就足以体现政治的合
法性而没有必要考虑价值观。被认为是合法性一种形式的正式法定性在政治学中所
起的作用相当于客观事实在社会科学方法论中所起的作用。由于不可能证实价值体
系的真实性和存在于这些结果中的冲突关系，所以在缺乏更好的方法证实时使用了
正式的法定性。为履行统治者的理性的和法定的制度，最适合的组织形式就是官僚
机构，它避免了把政治陷入无休止的多种对抗势力的争斗之中。法律不再是一个基
本规范原则的表述，而是一种能够根据实际需要转变的机制，以正式而独立的方式
在对抗的价值和利益中找到妥协方案。精英的先进思想通过全民选举机制和官僚机
构的淬火、钝化可能会影响一点时效性，但从总体上说这种延缓还是有好处的。根
据波普的“试错论”，任何人都无法掌握终极真理，精英也不例外，由于大多数选
民和官僚机构天生就有保守的倾向，让他们来给政治改革家们把把关，可以减少社
会渐进改造工程中不必要的损失。

所谓“德治”，如果是用来规范执政者与官员的个人行为，不失为一剂温补之药。
如果用它来补充法治，试图以二者的混合物作为政治合法性的新基础，由于药性的
相克，弄不好就会成为一剂虎狼之药。朱(金)容基以做“清官”自勉，说明现在做
一个清官并不容易。新时代的清官起码要做到“四不”：不说谎、不苟且、不贪财、
不好色。说假话，掩盖事实真相，口是心非，是一切政治腐败的源头。不能从这个
源头上反腐败，所谓“德政”、“德治”都是画饼充饥而已。

“德”的概念在中国始于商周更替之际。“德政”一说虽然常常用于君臣之间的互
勉，但更多地被用来论证改朝换代的合理性，即从“失德”这个反面意义上来理解，
所谓“五德终始”、“五德更王”。董仲舒认为：失德之君，其恶足以贼害民者天
夺之；有道伐无道，易姓更王，“此天理也”。孔子曾感慨：“知德者鲜矣”，吾
未见好德如好色者也”。可见从人性论的角度来说，把希望寄托于“德治”是何等
的不智。现代政治的运行机制不能依赖于执政者皆为“有德君子”的假设。从政治
功利主义的角度来说，“德”的旗帜从来都与反对党具有天然的亲和力，而很少能
够给执政党增添光彩。依托宪政合法性，莱温斯基丑闻还不至于严重干扰克林顿政
府的运转；如果把政治合法性建立在德治的基础上，类似的败德丑闻就会动摇国本。

重塑合法性，这是中国政治改革必须迈过的一道坎。否则，革命的情绪便会在地下
蔓延滋长，执政者惶惶不可终日，言论自由、集会自由等各项公民的宪法权利也不
可能真正兑现。毛泽东曾说，一个高级社（现在叫生产队）一条错误，七十几万个
生产队，七十几万条错误，要登报，一年也登不完。这样结果如何？国家必垮台。
就是帝国主义不来，人民也要起来革命，把我们这些人统统打倒。办一张专讲坏话
的报纸，不要说一年，一个星期也会灭亡的。专登坏事，那还不灭亡啊！美国所有
的报纸、电视几乎天天报忧不报喜，专门和政府对着干，可是美国存在了两百多年，
至今还没有垮台。近年来颇有人论证说，中国经济必须保持8％以上的高增长，否则
就会影响到政治的稳定。可是在其他民主国家就从来没有这么一说。这就是“科学
真理合法性”、“政绩合法性”与“宪政民主合法性”的区别。

“和尚打伞，无法无天”，管他什么合法性不合法性，老子“打天下，坐天下”，
“枪杆子保江山”，行不行？历史证明，秦始皇不行，马克思加秦始皇也不行。秦
始皇还有个儿子接班，“马秦始皇”到二世便已“卫星上天，红旗落地”。在城乡
差别“九无九地”的时候，让穿军装的农民向城里人开枪还有可能，但是苏联东欧
的经验证明，一旦城市化基本实现，人民子弟兵朝着自己的父老姊妹抠动扳机就下
不了手了。

亨廷顿指出：面对政绩合法性的剥落，威权主义领袖们可以而且确实是以下列五种
方式中的一种或数种来作出反应。

首先，他们可以直接拒绝承认他们的合法性日益受到削弱，同时希望或相信他们能
够把权力保持下去。于是，他们便像捞救命稻草那样大肆渲染民主转型的失败案例
以及民主政权的种种弊端，企图由此获得某种“负面合法性”。

其次，威权政权可以试图通过用强制的服从来取代日益涣散的义务而生存下来。如
果政权的领导人能够就这一过程达成一致意见，他们也许能够推迟其不断衰落的合
法性所造成的后果。

第三种选择是挑起外部冲突，并试图通过诉诸民族主义来恢复合法性。但是，挑起
一场战争是一项风险很高的策略。

第四种选择是为他们的政权涂上一些民主合法性的外表。现存的多数威权政权宣称，

他们将在适当的时候实行民主。随着他们的政绩合法性的下降，他们将面临越来越
重的压力，要求他们兑现上述许诺。

第五，威权政权的领导人们可以毅然绝然、因势利导地主动结束威权统治，引人民
主体制。这种情况常常发生，但总是先要求有威权体制下的领导阶层内部的人事变
动。

我们希望，中国的前途将是上述第五种选择，通过宪政民主体制来重塑政治合法性。

这既是改革创新，也是传统复归──兑现“半个世纪前的庄严承诺”。

(作者原系<<人民日报>>记者。现已退休。)