亚太多边安全中的“第二轨道”：之二

李琥

第1卷，第4期

 

(编者按：限于篇幅，文中的表格和脚注已省略。若有需要，请与作者直接联系。)

第三部分 “第二轨道”与亚太多边安全对话的发展

亚太区域安全“第二轨道”的蓬勃发展是二十世纪九十年代伴随著亚太地区多边安
全对话与合作的广泛展开而产生的新现象。“第二轨道”“东盟战略与国际问题研
究所”（ASEAN－ISIS）和“太平洋安全合作理事会”（Council for Security Cooperation
in the Asia-Pacific, CSCAP）因其核心和主导作用而成为了亚太区域安全“第二
轨道”的代名词，在推动地区多边安全合作中发挥著不可或缺的积极作用。

一、亚太多边安全对话的展开与“第一轨道”对话论坛的建立

从历史上看，亚太区域内各国之间由于主客观多方面的原因没有政府间定期相互对
话和交流的传统，在向来被认为事关国家最高利益的安全领域更是缺乏较大范围合
作的成功经验。如前文所述，早在冷战时代的五十年代，亚太地区内曾经进行过小
规模的国家间安全磋商与合作的尝试，但这些尝试严格说来并不具有普遍意义。关
于亚太区域多边安全机制的严肃讨论是八十年代中期以后随著地区和国际形势的变
化而逐渐被提上亚太各国的政府日程的。

（一）从“共同安全”到“安全合作”

八十年代中期起，前苏联在“新思维”思想的指导下开始的政治、经济改革使得其
强大的军事－外交机器开始逐步弱化，冷战的坚冰出现了明显的松动迹象。在地处
冷战前沿的欧洲，以前苏联所发起的“欧洲安全和合作会议”（简称“欧安会”。
英文Conference on Security and Cooperation in Europe, 简称CSCE）为代表、
以“共同安全”（Common Security）为基本理念的多边安全机制在这一转变中所发
挥的促进作用使得倡议将“CSCE模式”应用于世界其它地区的呼声盛极一时。

按照瑞典“帕尔梅委员会”（The Palme Commission）的定义，“共同安全”应当
至少包括以下内容：各国的生存和安全是相互联系的，因而，各国对于避免战争
（尤其是核战争）都负有共同的责任。为获得安全，各国都应当摒弃可能导致军备
竞赛升级和“安全困境”普遍化的“威慑”（deterrence）思想，共同裁减和限制
军备以降低战争的危险。“共同安全”的核心思想在于安全只可能与敌国共同获得，
而不可能靠削弱敌国的安全来获得（“security with rather than against the
adversary”）。

通常认为，“共同安全”的成功运作依赖于以下四个条件：

第一，《联合国宪章》中（主要是第六、第七两章）所规定的“集体安全”（collective
security）制度发挥作用；

第二，通过具有“建立信心措施”（confidence-building measures, 简称CBM）的
区域性合作安排来防止侵略、促进和平；

第三，采取政治和军事措施来增进国家间相互信任；

第四，进行有效的旨在裁减和限制军备的裁军谈判。

上述四点中以“建立信心措施”最为重要。这类措施旨在使各国的军事行动受到共
同规范的制约，实现各国间军事意图透明化（transparency），从而降低由于情报
失实或错误判段所可能导致的危险性。一般认为，“建立信心措施”实现的途径可
分为五种：

第一，资讯性措施（information measures）：包括各国相互交换有关各国军事实
力和军事行动的信息，以相互增加军事透明度，降低不确定性。其中的主要信息如：
兵力、武器系统、指挥系统、军事预算和实际开支等。

第二，沟通性措施（communication measures）：旨在提供交换意见、解决分歧的
论坛和对话渠道，以促进对彼此真实意图的了解。

第三，接近性措施（access measures）：旨在提供渠道以查证彼此所互换的军事资
讯及其它有关政策意图的可信度。具体措施主要有：军事演习的现场观察、开放军
事基地、当场查证军事活动、开放领空、舰队互访等。

第四，通知性措施（notification measures）：指军事行动的预先通告，以面其它
国家措手不及，产生错误判断。通常在进行导弹试射、大规模军事演习和军队调动
时应采取此项措施。

第五，限制性措施（ristriction measures）：指禁止特定类型的军事行动，如：
限制军事演习的规模、时间和频度等。

在实践中看，“共同安全”与在政府间国际组织中得到广泛应用的“集体安全”
（collective security）体制有极大的近似性。其主要表现在：它们都强调在没有
共同的外部敌人的情况下，各方应当彻底放弃原有的军事同盟（military alliance），
采取“非挑衅性防御”（non-provocative defense）或“非进攻性防御”（non-offensive
defense）的态势，遵守相同的安全规范并进行安全方面的合作，以消除或尽可能减
小战争的可能性。

一九八六年七月，前苏联领导人戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev）在海参崴所发表
的一次演讲中呼吁亚太各国“仿效赫尔辛基会议（注：即欧安会。赫尔辛基为欧安
会总部所在地。）的模式建立一个太平洋会议（Pacific Ocean Conference）。”
此次演讲可以通常被认为是亚太地区关于地区安全多边机制的讨论正式开始。仅在
随后的五年间，本地区就至少七个国家（前苏联、蒙古、澳大利亚、加拿大、韩国、
马来西亚和日本）的政府先后分别提出了本国在建立区域安全问题上的对话渠道方
面的设想。这些构想在许多关键的方面（如：构想的适用区域、对于“安全”一词
的界定、对已经存在的双边军事同盟的态度等）存在明显的差异。其中对于“共同
安全”，仅有当时任澳大利亚外长的艾文斯（Gareth Evans）在一九九年发表演讲，
对于在亚太地区仿效“欧安会”模式实行“共同安全”的观点给予了肯定和支持，
并倡议建立“亚洲安全合作理事会”（Council for Security Cooperation in Asia,
CSCA）。

上述对于后冷战时代亚太安全的不同构想一方面表达了亚太各国对于冷战后亚太安
全体制由原有的冷战体制向某种与世界多极化大趋势相适应的新体制过渡过程中所
出现的种种不确定因素和本地区未来的共同关注，但同时另一方面构想的不同也反
映了冷战后亚太各国在安全利益取向上的显著差异。

具体到“共同安全”体制设想而言，它以国际体系的相互依存性和安全的多层次性
和互动性为基本假设，主张以合作为实现安全的基本手段，是它强调“建立信心措
施”在实现新形势下的地区安全的重要性，这些较之传统的以两极对峙为基本假设、
以军事为安全核心的冷战时代的安全体制有明显的进步意义。事实也证明这些观点，
尤其是其中的“建立信心措施”，的确得到了亚太各国的普遍认同。反对的理由主
要集中在三点：

其一，是“共同安全”强调多边合作与双边军事同盟的矛盾性，而本地区的不少国
家，尤其是美国、部分东盟国家（菲律宾、泰国等）、日本等则坚持已有的双边结
构和军事同盟存在的必要性与合法性。事实上也正如我们在九十年代亚太地区安全
合作中所看到的，多边合作与双边合作完全是可以并存并相辅相成的。

其二，“共同安全”不仅要求成员通过外交渠道尽可能地预防军事冲突的发生，而
且还要求在必要的时候能够动员集体的军事力量共同对付已在发生的区域内的军事
冲突。但亚太范围内的各国彼此社会制度、文化、历史、经济发展水平等差异极大，
且各国对于安全及其威胁的定义也是五花八门，难以形成建立“安全共同体”（security
community）所必需的“共同敌人”（common enemy）的概念。

其三，是以“共同安全”构筑“亚洲版的CSCE”的提法过分强调“体制化”（institutionalization），
而对于大多数的亚太国家而言，由于历史上缺乏相互交流和安全合作的经验，在安
全合作问题上，更倾向于“过程比体制更重要”，主张合作应当循序渐进，由简至
繁，而对于所谓的“西方式的形式主义”（western formalism）存在著强烈的敌视
和抵□情绪。正如戴斯蒙鲍尔（Desmond Ball）所说，在区域合作方面，“西方对
建立组织、形式、结构、制定规矩和核实责任的热衷是微末小道；东方手法则强调
耐性、非正式、务实、共识和渐进改革。”

正是在这样的情况下，一九九O年九月，加拿大外长克拉克（Joe Clark）在联合国
大会上作了关于“北太平洋合作安全对话”（North Pacific Cooperative Security
Dialogue，简称NPCSD）的演讲，其中首次提出了“合作安全”（cooperative security）
的构想。

表面看来，“合作安全”与“共同安全”有很大的相似性。例如：二者都建立在共
同的安全利益基础上；都主张为实现安全目标，必须不仅仅与友国合作，而且要与
潜在的敌国合作；都认为应当不在国际关系中使用威慑手段；都认同“综合安全”
（comprehensive security）关于安全多层次性和对于安全的威胁多样性的看法，
强调非军事层面的经济发展、政治合作和对话及社会稳定对于国家安全的重要意义
等。但“合作安全”的独到之处至少有以下几点：

第一，包容性（inclusiveness）：在吸收成员方面兼顾政府层面和非政府层面、友
国和敌国、强国和弱国，不具有排他性; 在具体表现形式上，兼容了“第一轨道”
和“第二轨道”，以“对话”为主要形式，强调首要的是培养“对话的习惯”（habit
of dialogue）；

第二，预防性（preventiveness）：在作用方面重在预防危机和可能的冲突，而不
在于打败已在发生的侵略；

第二，渐进性（gradualism）：在进程方面强调以有关各方均可接受的渐进方式发
展多边机制，但同时亦不排除双边机制和均势结构；

第三，灵活性（flexibility）：在组织形式方面可以较为松散，不拘泥于形式，不
强调机制化。

“共同安全”和“合作安全”的提出为冷战后亚太地区关于建立新的以多边合作为
基本特征的安全体系，取代旧的冷战时代的安全体系提供了具有关键意义的理念基
础。九十年代，尽管在实践中不同国家对于“合作”这一概念，尤其是“安全合作”
（security cooperation）与业已存在的军事同盟的关系的解释仍各不相同，但
“共同安全”和“合作安全”所倡导的“以合作求安全”和“建立信心措施”的作
法很快在亚太地区得到了各国的普遍认同。在此基础之上，形式多样的各种有关安
全问题的对话在亚太地区如雨后春笋般蓬勃开展起来。据不完全统计，从一九九O年
下半年到一九九三年仅仅大约两年左右的时间，亚太地区相对固定的安全对话渠道
就由原来的不足五条迅速增加到了三十多条，而有关的安全对话会议的召开频度达
到了每月四次左右，并且数目仍在不断增长之中。这其中，以各种名义开展的“第
二轨道”的对话占据了绝大多数，成为了后冷战时代亚太多边安全合作中的一道亮
丽的风景线。

（二）“东盟地区论坛”的建立与“第二轨道”的作用

一九九一年七月在马来西亚吉隆坡举行的第二十四届东盟外长年会上，日本外相中
山太郎在所发表的讲话中一改以往日本坚决反对多边安全安排的立场，首次对于多
边安全对话表示了首肯，提出应当使成员包括了东盟六国外长和东盟的七个对话伙
伴国（dialogue partners）的“东盟外长扩大会议”（即前文提到的ASEAN－PMC）
发展成为一个不仅在经济和外交领域，而且在安全领域也同样具有影响力的“政治
对话论坛”（a forum for political dialogue）的主张。与会各国外长经反复磋
商，终于在会议最后发表的《联合公报》中审慎地表示愿意将“东盟外长扩大会议”
作为一个用于探讨安全问题的“适当基础”（appropriate bas(e)）。一九九二年
一月，在新加坡举行的第四届“东盟高峰会议”上，各国首脑在《联合宣言》中进
一步表示：东盟将通过“外长扩大会议”来加强东盟与非东盟成员在“政治和安全
事务”上的对话。日本和东盟的上述表示引起了区域内大国，尤其是美国和中国政
府的关注。一九九一年冬，布什政府的高级官员和学者开始试探性地参加了有关对
话，并且对于安全对话和多边安排可能对于美国亚太战略所产生的积极影响表示了
审慎的肯定。克林顿一九九三年初当选美国总统后，五月份，负责东亚事务的助理
国务卿温斯顿洛德（Winston Lord）即明确表示：美国支持东盟外长扩大会议讨论
多边安全问题，并且将“全面参与”。同年八月，中国国家主席江泽民也首次对于
多边安全对话表示了明确支持。他指出：中国将积极参与亚太安全对话，并主张无
论是双边还是多边对话都应当建立在对于亚太地区历史、政治、经济和文化多元化
的充分认识基础之上，并且应以不同的形式、在不同层次上通过不同的渠道展开。

在这样的条件下，一九九三年召开的第二十六届“东盟外长会议”表示欢迎此前刚
刚结束的“东盟外长扩大会议”的“高官会议”（Senior Official Meeting，简称
SOM）所取得的成果，支持前者关于邀请中国、俄罗斯作为“协商伙伴国”（consultative
partners）、越南、老挝、巴布亚新几内亚为观察员（observers），与原有的东盟
六国、美国等七个东盟“对话伙伴国”共同参加次年将在泰国曼谷举行的首届“东
盟区域论坛”（ASEAN Regional Forum，简称ARF）的提议。一九九四年夏，作为亚
太地区第一个，也是迄今为止唯一的一个“第一轨道”多边安全对话机制的“东盟
区域论坛”于泰国曼谷召开了第一次会议。

回顾“东盟区域论坛”建立的整个过程，不难发现其中至少有如下的因素发挥了重
要的作用：

第一，在“第一轨道”层面，东盟是当时亚太区域内唯一拥有现成的对话论坛（ASEAN－
PMC）的区域组织。东盟领导人清醒地认识到后冷战时代东盟安全对于包括了所有地
区大国在内的整个亚太安全的依赖关系，因而愿意并希望借助对于东盟的这一现有
组织的改组来取得并加强在未来亚太安全对话中的主导性地位;

第二，就亚太区域内其它国家官方的普遍反映来看，尽管模仿“欧安会”模式建立
亚太多边安全机制的建议曲高和寡，但多边对话这种开放、灵活的合作方式各国均
已无异议，尤其是日、美、中三个主要大国均以先后表示了首肯；

第三，就非官方层面而言，在各国官方立场发生转变的整个过程中，各国的非官方
机构积极献计献策，作用不可忽视。尤其是各国外长在第二十六届东盟外长扩大会
议的联合公报中所特别强调的，“东盟战略与国际问题研究所”（ASEAN Institute
of Strategic and International Studies，简称ASEAN－ISIS）在探索与发展有关
促进和加强东盟成员国之间安全合作的观点方面功不可没。

“东盟战略与国际问题研究所”由成立于一九八八年，其成员包括了东盟的五个成
员国中成立于冷战时期的五个非官方“智囊”机构：马来西亚的战略与国际问题研
究所（ISIS）、菲律宾的战略与发展研究所（ISDS）、新加坡国际问题研究所（SIIA）、
印尼的战略与国际问题研究中心（CSIS）和泰国的安全与国际问题研究所（ISIS）。
其宗旨为：“鼓励东盟各国以政策研究为导向的（policy-oriented）学者和分析人
员间的合作与协调；促进其对于有关各种影响东南亚和东盟和平、安全和福祉的战
略和国际问题的研究和资讯、观点的交流。”这一非官方的“智囊团”是亚太地区
规模最大的专门研究安全问题的研究机构，与各国政府间存在著多渠道的紧密联系，
其核心成员中更是不乏与各国首相、外长、国防部长等安全决策制定者私交甚厚者。

一九九一年六月，东盟战略与国际问题研究所在印尼雅加达召开研究亚太安全对话
的会议，决定向东盟各国政府提出一项有关由东盟牵头发起全亚太区域的安全对话
的建议。该建议中提出：在此后每年的东盟外长扩大会议结束后应当召开一次以外
长扩大会议的名义发起的会议，专门用来进行安全对话，而有关该会议的具体日程
当由东盟及其对话伙伴国的高官会议来拟定。关于该会议的宗旨，建议指出：应当
有助于下列目标的实现：

第一，减少冲突和解决有争议的问题；
第二，加强和促进理解、信任、善意与合作；
第三，以建成合作和平的多边框架为目的，对于正在出现的各种跨国界的对话的进
程进行建设性的管理。

事实证明，正是这样一份由一个非官方组织提交给东盟各国政府的政策建议引起了
东盟各国外长的审慎兴趣，从而有了前文所述的东盟各国对于建立由东盟首倡的亚
太官方多边安全论坛（即后来的东盟区域论坛）的态度转变。东盟区域论坛成立之
后，东盟战略与国际问题研究所依然“第二轨道”在亚太多边安全“第一轨道”进
程中的关键性作用由此可见一斑。

二、亚太安全合作理事会（CSCAP）

（一）成立过程

短短不到三年的时间，亚太各国由最初的对于多边安全的不信任和□疑纷纷积极加
入进对话的行列中来。灵活、开放的安全对话在亚太地区的广泛展开，表明了各国
对于对话这种特殊合作形式的普遍偏好。但与此同时，各种对话在对于安全概念的
界定、对话范围的大小、参加人员的职业背景、与政府决策层的联系紧密程度、组
织形式、经费来源、主办机构等一系列问题上存在著显著的差异，这也明显地反映
出各国在利益取向上的差异。此外，对话的频繁性对各国在人员和资金调配上产生
的负面影响、各种对话会议议题和人员的重叠和由于对话的不拘形式而可能引发的
交流不充分等也引起了各国有识之士对于上述缺乏中枢协调的零散的安全对话所可
能产生的实际效用的质疑。

在上述背景下，由东盟战略与国际问题研究所（ASEAN－ISIS）所属的五家战略研究
机构、美国战略与国际问题研究中心/太平洋论坛（Pacific Forum/CSIS）、日本国
际事务研究所（Japan Institute for International Affairs，简称JIIA）、韩国
的汉城国际事务论坛等四家亚太区域内的非官方战略研究机构在一九九二年共同发
起并组织了一系列以“亚太安全合作”（Security Cooperation in the Asia-Pacific）
为主题的研讨会。在十一月召开的汉城会议上，在并未有充足的会前酝酿的情况下，
与会各国代表对于建设一个与官方的东盟区域论坛的关系类似于“太平洋经济合作
会议”（PECC）之于“亚太经济合作组织”（APEC）的关系的“第二轨道”安全合
作组织，并以此促进亚太地区各国相互信心的建立和通过对话、协商与合作加强地
区安全的主张产生了极大的共识。会议通过的由各个研究机构负责人共同签署的
《汉城声明》（Seoul Statement）勾划出了此后成立的“亚太安全合作理事会”
（Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific，简称CSCAP）的基本
构架。一九九三年六月，“亚太安全合作理事会”在马来西亚吉隆坡宣告正式成立。

（二）章程与组织原则

一九九三年十二月，在由各个参加了汉城会议的研究机构的代表共同组成的临时执
委会（Steering Committee Pro Tem）在印尼龙目岛召开的第三次会议上正式通过
了《亚太安全合作理事会宪章》（CSCAP Charter），其中规定了设立这一理事会的
目的及其功能、会籍、执委会、秘书处、工作组等事项。

根据其《宪章》，亚太安全合作理事会的宗旨是“为亚太区域的国家和地区（territories）
间建立信心和安全对话提供架构。” 其主要功能包括：为学者、政府官员（以私人
名义）探讨政治和安全问题提供非正式安排；在政治和安全问题方面向“第一轨道”
提供政策性建议；发起和组织区域、国际会议以及其它有关安全合作的活动；与其
它区域性组织和机构建立联系，以交换有关政治和安全合作的资讯和经验。《宪章》
对于其功能的规定较集中地反映了本文第一部分所阐述的“第二轨道”的基本特点。
尤其值得注意的是，《宪章》并未对“安全合作”作出明确界定，这也表明了亚太
安全合作理事会既不排斥其成员国已有的军事同盟或防务合作等形式的合作，亦不
强调以“机制化”为合作的目标。

在组织方面，包容性显然是该理事会的突出特征。《宪章》规定，该理事会以设在
各成员国（或地区）的成员委员会（Member Committee）为基本组成部分。《宪章》
要求各个成员委员会均应由具有广泛性的非政府或与政府下属的政治、安全研究机
构或个人（均以私人身份）组成。理事会的最高权力机构称为“执委会”（steering
committee），由所有成员委员会的各派一位代表组成，每年召开两次会议，其共同
主席（Co-Chairs）由东盟国家和非东盟国家的各一位代表担任。为尽可能多地吸收
亚太各国和地区参与理事会的活动，《宪章》还特别设置了“副会员”（associate
member）和“候补会员”（candidate member）的席位，分别给与具备会员资格，
但因特殊情况未有代表参与执委会的国家（地区）和尚未完全符合会员资格的国家
（地区）。自成立至今，除最初参加了汉城会议的十个研究机构为创始会员外，新
西兰、俄罗斯、朝鲜、蒙古、欧洲联盟、中国和越南也先后取得了正式会员资格。
印度防务研究所（Indian Institute of Defense Studies and Analyses，简称IIDSA）
代表印度以副会员身份加入。一九九五年《宪章》修改时，还特意增加了有关给予
情况独特的国家或地区以不具有任何实质性权利的“观察员或附属机构”（observers
and affiliates）的条款。这样的安排，正如同理事会首任共同主席之一阿莫斯乔
丹（Amos Jordan）所言，是因为该组织的创立者们从一开始就认为太平洋安全合作
理事会对于安全领域的官方协商所可能作出的最具有实质意义的贡献之一便是吸收
尽可能多的成员委员会加入到多边合作的事业中来。

同样，亚太安全合作理事会并不抹杀其它各类“非官方”对话渠道的积极作用。理
事会成员每年经由东盟战略与国际问题研究所的安排参加由后者在马来西亚吉隆坡
举行的本地区最大规模的亚太非官方的安全会议－亚太圆桌会议（Asia-Pacific Roundtable，
简称APR），借此机会和那些与理事会没有直接组织联系的“第二轨道”组织和个人
发生联系，从而保证了其信息来源的全面性和及时性。

（三）工作组的设置与分工

作为亚太地区迄今为止组织最严格、最为全面、最积极，同时也是最有前途的“第
二轨道”的多边对话渠道，亚太安全合作理事会将其组织和活动的重心置于其为进
行与亚太特定环境下多边安全政策相关的问题而设立的工作组（working groups）。
一九九三年年底，理事会执委会根据成员国建议，决定最初设立四个工作组，各组
的目的、职能及有关观点如下：

一、海事安全与合作工作组（Maritime Security and Cooperation Working Group,
澳大利亚提出，澳大利亚和印尼共同负责）设立的目的有六点：第一，培养亚太地
区国家海事合作及对话，以求有效地管理和利用海洋资源；第二，增加对区域海洋
议题的了解及合作、对话的范围；第三，寻求建立一个稳定的海洋机制，以降低区
域冲突的危险性；第四，针对特定区域的海洋安全问题从事政策研究；第五，促进
特定有关海洋的信心和安全建立措施；第六，促使各国遵守一九八二年《联合国海
洋法公约》。

二、建立信心及安全措施工作组（Confidence and Security Building Measures
Working Group，美国提出，新加坡、美国和韩国共同负责）对于亚太区域安全的基
本观点大体可以归纳为以下六点：第一，建立信心及安全措施（CSBM）的实施必须
以有关各方的共同合作意愿为基本前提；第二，各方均应视信心及安全建立措施的
运作为“双赢”（win-win）而非“零和”（zero-sum）局面；第三，建立信心及安
全措施只有在有全球性或区域性行为规范的引导之下才可能充分发挥效用；第四，
亚洲独特的文化和价值体系决定了应用于其它地区并有过成功经验的建立信心及安
全措施未必能成功地在亚太地区得到实践；第五，以渐进、有规律的方式实施建立
信心及安全措施是最好的策略，对于亚太地区而言，过程可能比结果更重要；第六，
实施建立信心及安全措施的实施必须要有务实和明确的目标。

在具体策略方面，该小组建议亚太各国的安全政策决策者应著力从以下四个方面寻
求突破口：第一，增强透明化（transparency），如：加强军事人员的接□和情报
交流、实行军事演习预告及开放观察制度、军事预算和采购计划的透明化、出版国
防白皮书等。第二，积极共同遵守全球武器管制条约体制，支持《全面禁止核试验
条约》（CTBT）、不首先使用核武器政策，加强“国际原子能总署”（IAEA）的安
全机制，并积极促使《核不扩散条约》（NPT）、《生物武器公约》（BWC）、《化
学武器公约》（CWC）、《导弹技术管制条约》（MTCR）等尽早成为全球性条约。第
三，逐步扩大现有的合作基础，并且将打击走私和海盗行为、污染监测等也纳入海
上安全范围。第四，在目前通过正式的政府机制处理南中国海和朝鲜半岛事态尚不
成熟时，应当积极通过非官方的渠道－如由印尼自一九九O年开始主办的“南中国海
非正式会议”（South China Sea Informal Meeting，简称SCS－IM）、由美国的全
球冲突与合作研究所（Institute of Global Conflict and Cooperation，简称IGCC）
所发起的“东北亚合作与对话”（Northeast Asia Cooperation and Dialogue，简
称NEACD）等－寻求可能的现实突破口。该工作组认为亚太地区不需要类似“欧安会”
的正式、全面的安全机制，而认为只有采取渐进式的措施材有可能取得实质性的进
展。

三、综合与合作安全工作组（Comprehensive and Cooperative Security Working
Group, 马来西亚提出，马来西亚、新西兰和中国共同负责）主要探讨各国对于冷战
后安全与合作安全在概念理解上的共同性和差异，主要的课题如东盟、日本等对于
安全的看法、是否有亚洲独特的安全观、经济发展与安全的关系、合作安全与其它
形式的国家间所安全合作形式（如军事同盟、大国协调等）的联系与区别等。该工
作组认为：尽管各国目前在对“安全”一词的定义方面尚未达成一致，但在认为安
全应当超出传统的国防、军事范畴这一点上确并无二致。由东盟发起的安全对话正
是本著“综合安全”与“合作安全”的思路进行的，二者的区别在于综合安全只能
应用于国家层次，而合作安全可适用于次区域层次。该工作组的研究指出：亚洲独
特的价值体系使得亚洲国家对于战略问题有其独到的见解，因而“欧安会”模式虽
具有一定的借鉴意义，但不能照搬照抄。安全安排的过早机制化不适合亚洲的具体
情况，亚太地区应当以自己的方式来发展适合自身情况的安全机制。

四、北太平洋工作组（North Pacific Working Group，日本和加拿大提出并共同负
责）设立的目的主要是为实现东北亚地区的安全对话与合作。该工作组认为：朝鲜
半岛的未来应当主要取决于韩国和朝鲜两国的人民，但半岛局势的发展确实已经影
响到了其周围各国的利益，并且涉及核不扩散及武器管制等重要的国际安全机制问
题，已经成为威胁亚太安全的主要因素之一，引起了亚太区域主要大国的共同关注。
该工作组希望在推动与这一地区有直接利益关系的各主要国家进行“2＋4会谈”
（韩国、朝鲜、美国、日本、中国、俄罗斯）的同时有更多的有关国家共同参与朝
鲜半岛问题的和平解决。

除上述四个工作组外，一九九六年六月，太平洋安全合作理事会决定增设由菲律宾、
泰国和澳大利亚共同负责的跨国界犯罪研究小组（Transnational Crime Study Group）。
一年以后，该小组升级为太平洋安全合作理事会的第五个工作组。据称，在今后若
干年内，为应付来自不同领域的对于地区安全的威胁，理事会还将有可能设立新的
工作小组，具体数目将来有可能保持在六个至八个。

（四）与东盟区域论坛的关系

太平洋安全合作理事会的成立早于东盟区域论坛这一目前亚太地区唯一的覆盖整个
东亚（含东北亚和东南亚）及大洋洲的官方多边安全对话渠道达近一年之久。该理
事会成立之初即明确宣示其目标为辅助以东盟区域论坛为代表的官方渠道安全对话，
“进一步促进和加强（亚太地区）正在发展之中的多边安全进程和体制，以使得该
地区能以更加充分的准备来面对后冷战时代及其将来所可能出现的新的战略和安全
方面的挑战。”事实上，亚太安全合作理事会所作的工作主要就是网罗和培养战略
学者为各国政府提供与参与本地区多边安全安排有关的决策参考。从亚太安全合作
理事会成立至今，为实践这一目标可谓付出了巨大的努力。

从实践中看，太平洋安全合作理事会与东盟区域论坛的紧密关系突出地表现在以下
方面：

首先，前者的组织结构的设置尽可能地出于为后者的活动出谋划策的目的。一个突
出的例证是前者的活动重心，即工作组所研究的都是后者所亟待解决的理论和现实
方面的重大问题，具有明显的政策参考意义，并且是在经后者有关机构授意下才得
以设置和展开工作的。例如：截至目前，作为其成员的东盟战略与国际问题研究所
等亚太各国的战略智囊团已经向东盟区域论坛主席及各成员国政府及安全问题专家
提供了四份详尽的“备忘录”（CSCAP Memorandum），内容涉及多边安全的方方面
面，而这些有关政策建议通常也为后者所接受而用于政策实践当中。又如：一九九
五年东盟区域论坛第二届年会提出该论坛的发展将采取渐进的方式，事先由建立信
心（confidence building）到预防外交（preventive diplomacy）再到解决冲突
（conflict resolution）“三步走”的步骤之后，亚太安全合作理事会在随后连续
三年的年会（一九九五年韩国汉城、一九九六年印尼巴厘、一九九七年新加坡）均
曾以“预防外交”为其议题之一。

第二，二者的参加者（尤其是政府官员）经常出现相互“重叠”的情况。就国家
（或地区）层次而言，截至目前，除朝鲜以外，太平洋安全合作理事会的其它所有成
员均参加了东盟区域论坛的活动。就个人层面而言，同一位政府官员（或担任政府
政策顾问的学者）可能既以官方身份出现在东盟区域论坛，又以私人身份参加太平
洋安全合作理事会的研讨。

第三，以东盟国际问题研究所和太平洋安全合作理事会为代名词的亚太安全“第二
轨道”的作用亦已经在东盟区域论坛的有关文件中加以了确认。尤其是在一九九五
年八月在文莱国斯里巴加湾市召开的东盟区域论坛第二届年会上，各国外长不仅在
经由太平洋安全合作理事会所建议的有关各项建立信心暨安全措施（包括海事冲突
和安全措施）和区域安全问题（包括朝鲜半岛局势与核不扩散问题）等问题上达成
了与建议内容一致的共识，而且对于经由亚太安全合作理事会协调的“第二轨道”
活动（如“处理南中国海潜在冲突非正式工作组”、“朝鲜半岛能源开发组织”等）
所取得的成就给予了积极的评价。会议最后所发表的《主席声明》（Chairman’s
Statement）在关于论坛的组织方面首次正式提出：东盟区域论坛的进展应在官方和
非官方层面上双轨并进，“第二轨道”交由东盟战略与国际问题研究所及与其保持
工作关系的非官方组织太平洋安全合作理事会来负责；论坛主席应负责双轨之间的
工作联系，并确保“第二轨道”的活动是在经过“第一轨道”参与国官方充分讨论
之后才展开的。此外，鉴于第一、二轨道安全对话日增的现实情况，会议还在原则
上决定此后“第一轨道”的东盟区域论坛于每年上半年召开，而“第二轨道”的亚
太安全合作理事会的会议于每年下半年召开，为避免人员调配上可能出现的不便，
使后者集中精力研究地区安全合作中具有长远战略意义的问题，从而更好地发挥
“智囊团”的作用。

第四部分 对“第二轨道”意义的评价

根据上文的分析不难看出，尽管“第二轨道”活动均以“私人身份”进行，但“第
二轨道”与“第一轨道”之间的界线并非泾渭分明的。事实上，“第二轨道”的主
要意义也正在于其参加者作为政府在事关重大的安全问题方面的“智囊人物”，所
承担的是对于“第一轨道”难以直接有效介入的诸多政策性问题提供可供参考的解
决方案。就这点而言，称“第二轨道”的参加者为“非官方的外交官”（unofficial
diplomat）似乎并不为过。

从“第二轨道”在亚太多边安全对话中的实践来看，可以认为“第二轨道”的意义
主要表现在如下方面：

第一，就整个区域而言，以东盟战略与国际问题研究所和亚太安全合作理事会为主
线的“第二轨道”成功地将本地区的主要大国（美国、日本、中国、俄罗斯等）和
影响地区安全的其它主要国家（包括朝鲜）聚集到与区域内其它各国共同就地区安
全合作问题进行对话的行列中来，促进了本地区原有的双边关系体系与这些国家间
关系的良性互动，使得“安全合作”的理念在本地区得到了普遍认同，从而打破了
亚太长期以来缺乏具有普遍意义的多边安全安排的历史，开启了亚太各国不分强弱、
大小共同通过对话寻求适合本地区特点的多边安全机制的新局面。从这一意义上讲，
“第二轨道”适应了冷战后国际格局多元化和国际关系民主化的历史潮流，应当给
予充分肯定。

第二，作为“第一轨道”的补充，“第二轨道”的“认知共同体”依靠自身所独具
的专业知识和国内、国际的社交网络，在无需进行政策承诺和不使政府承担任何政
策风险的宽松环境中通过“私人”交流开诚布公地阐述各自政府的政策意向，交流
各自的立场、观点，共同审视各种解决问题的备选方案，试探各自政策的可行性和
对于彼此政策的可接受程度，并将有关情况迅速反馈至决策层，供决策者参考。这
样就增加了相互间政策取向的透明度，使得“互动式政策协调”（interactive policy
coordination）成为可能，彼此的信任得以建立和巩固，因彼此成见或信息不对称
而导致的决策错误会因之消除或减少，防止潜在冲突爆发和控制现实冲突升级也就
具有了更大的可能性。关于这一点，中国与东盟一些国家在南中国海部分岛屿的主
权归属问题上的矛盾演变无疑提供了极好的范例。

第三，以相对“第一轨道”而言松散且不具有约束力的“对话”为基本表现形式的
“第二轨道”是在各国积极探索某种形式的多边安全安排的背景下应运而生的一种
解决问题的新思路。在亚太各国仍普遍缺乏相互信任，短期内难以就建立地区安全
机制达成共识的情况下，“第二轨道”得到了绝大多数国家的认可和积极响应，这
一点也突出地反映了“第二轨道”的生命力之所在。从长远来看，“第二轨道”在
多边对话实践中所形成的为各国所普遍接受的若干原则和作法，如：兼容并包、循
序渐进、重视实效而不在乎形式、强调通过形成“对话的习惯”促进建立相互信心
措施的实施等亦为将来亚太各国在政治和安全层面的合作向著更高层次发展奠定了
基础。

结 束 语

以东盟战略与国际问题研究所和亚太安全合作理事会为主导的亚太地区安全中的
“第二轨道”是随著冷战后亚太多边安全对话与合作的展开而蓬勃发展起来的新事物。
“第二轨道”的产生弥补了“第一轨道”功能的不足。在地区安全面临诸多不确定
因素挑战的后冷战时代亚太国际关系转型的特殊历史时期，“第二轨道”这一具有
典型“亚洲特征”的特殊“外交形式”得到了广泛承认和接受，其发展有力地推动
了适应了亚太特点的“安全对话”的兴起和“第一轨道”东盟区域论坛这一亚太历
史上第一个多边安全论坛的建立和发展。正处在发展和完善过程之中的“第二轨道”
在今天的亚太国际安全实践中正继续发挥著无可替代的作用。在未来，随著亚太地
区多边安全合作领域的不断扩展和合作层次的渐次提高，“第二轨道”的研究和涉
及的领域也将有可能有相应的拓展，其在组织上亦可能更加复杂化和成熟化，并有
可能趋向于某种本地区各国均能接受的体制化。但必须承认，多边安排本身由于参
与各方利益难以一致化而相对双边安排更难以达成具有实质性内容合作协议。此外，
至少在可见的将来，亚太区域多元化的状况难有大的变化。这些都使得无论是在较
低层次上的建立信心措施，还是在较高层次上的安全保障机制的建立都不可能仅仅
依靠多边安排，而必须采取双边和多边并重的形式。具体到“第二轨道”而言，另
一个无可否认的事实是：“第二轨道”存在的合法性的基础来自“第一轨道”的许
可，这决定了“第二轨道”的发展方向和进程仍将从根本上取决于“第一轨道”的
实际需要。因而，至少在可预见的将来，一个不变的事实将是以东盟战略与国际问
题研究所和亚太安全合作理事会为主线的“第二轨道”活动的主要功用仍将表现在
其所能够为“第一轨道”提供的政策建议在促进各国政府间的相互信任和实现为整
个亚太区域的繁荣和安全而合作这一艰巨而有意义的事业中所具有的实际价值。

(全文完。作者是麻省理工学院国际问题研究中心研究生。)